【论文精选】水土保持目标责任的内容及其考核方法

来源：中国水土保持科学

十八大以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后印发《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明建设目标评价考核办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等一系列重要文件，提出加快建立生态文明的目标体系、考核办法和奖惩机制，明确生态环境损害实行党政同责、终身追究。水土保持是促进人与自然和谐的有效载体，是生态文明的重要内容，推进实施水土保持目标责任考核是落实生态文明建设的要求。2011年修订实施的水土保持法明确规定要实行地方各级人民政府水土保持目标责任和考核奖惩制度，国务院批复的《全国水土保持规划(2015—2030年)》明确要求加强组织领导、确定目标任务、加强考核评估。水利部制定了《水利部关于加快推进水土保持目标责任考核的指导意见》，明确水土保持目标责任考核的目标和范围，要求合理确定考核内容，科学设置考核指标，并强调与生态文明建设目标评价考核相衔接。目前，全国已有个别省(自治区、直辖市)开展了对市县人民政府的水土保持目标责任考核的具体实践，也有学者对水土保持目标责任的内容、指标、考核方法以及造成水土流失生态损害的追责情形界定等方面做了理论探讨；但“水土保持目标责任制和考核奖惩制度”落实并不普遍，在重点预防区和重点治理区也未达到纵向到底、横向到边的全覆盖；相关研究提出的和正在试行的考核指标或突出某些方面却略嫌不体系化，或注重进度实现却未兼顾利长远，或只具指导性质或难以实践操作，仍未形成既完备明确、可伸缩、可实操又依据充分的水土保持目标责任考核指标体系。笔者通过分析《中华人民共和国水土保持法》规定的责任清单，基于前期研究成果，进一步厘清水土保持目标责任指标，构建法定的水土保持目标责任指标体系，提出综合评价方法，以期为水土保持目标责任制和考核奖惩制度的实施提供参考。

设立水土保持目标责任的依据主要是《中华人民共和国水土保持法》。从法律条文出发、原原本本厘清“责任清单”，既是建设法治政府和服务型政府的要求，又是各级人民政府履行职责、狠抓落实和勤政为民的体现。设立目标责任应坚持如下4项原则。

1) 依法依规管理，健全考评体系。

设立目标责任，应充分体现“法定责任必须为、法无授权不可为”的要求，保证目标责任的考核主体、责任主体对考核指标、评价方法及其在实践中的落实等具有明确统一的、具有法定意义上的认识，避免责任目标在问责上可不接受、在法规上没有依据，避免目标考核在法律上站不住、在实施中管不好。

2) 突出业绩导向，兼顾社会效益。

设立目标责任，既要突出年度、考核期及任期的水土流失防治实绩，突显责任主体敢于担当、勤政务实的责任感和使命感，又要兼顾营造良好的水土流失防治社会环境，体现打基础、利长远的服务意识和社会意识，保证既避免以虚充实、以软代硬，又避免急功近利、竭泽而渔，真正提高政府公信力。

3) 注重动态评价，鼓励主动作为。

设立目标责任，应充分启发责任主体的主观能动性、鼓励人的积极创造性，既反映某个时间点状态量，又反映对应时间段的变化量，既防止“庸官懒政”现象，又激励“勤政创业”行为，激发人人求真务实、个个奋发有为，发挥好制度的正导向作用，释放好制度的强大正能量，真正提升行政活动效能。

4) 指标可被检验，结果可被统计。

设立目标责任，应充分体现指标可检查检验、可汇总统计的特征，保证能够支撑定量化的目标责任评价，数量化地反映责任主体的工作绩效与水土保持工作的动态变化，发挥可评优秀、可辨良莠的作用，全面促进水土流失预防措施、治理措施及其效益的不断增长。

水土保持目标责任的内容应该全面反映《中华人民共和国水土保持法》规定的“对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施”，全面体现“预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益”的水土保持工作方针，根据当前水土保持工作的主要领域和工作方向，参考以往的工作实践和相关研究，提出了领导组织、制度建设实施、规划制定、水土流失预防组织实施、水土流失治理组织实施、监督执法和监测评价等7类水土保持目标责任内容。分析各类目标责任内容之间的关联与区别，分析厘清、归纳合并，提出48个目标责任指标。对于“预防保护措施建设”“重点工程建设”2个指标，又进一步细分出2个亚指标。这样，就构建起了由7个指标类(一级类)、48个指标(二级类)、4个亚指标(三级类)构成的水土保持目标责任指标体系。具体指标及分值请点击文末的阅读原文。各指标类在水土保持目标责任中的作用如下：

1 领导组织类目标责任

各级水土保持目标责任的责任主体持续不断地、持之以恒地强化“领导组织”，将必需的相关活动提上工作的日程并不折不扣地按时序执行好，对于推动水土保持工作具有提纲挈领的作用。

2 制度建设实施类目标责任

制定相配套的具有法规性、指导性与约束性的规章制度，对于贯彻落实《中华人民共和国水土保持法》，推动各项工作、规范责任人具有甚至不可比拟的作用。

3 规划制定类目标责任指标

规划是依法加强水土保持管理的主要依据，是破解水土保持发展瓶颈、指导水土保持工作的纲领性文件。其中的主要工作内容、任务规模、进度要求和质量标准等目标，都是经过反复研究、咨询论证进而批复确定的，都是对责任主体提出的约束性要求，都应该保证实现。

4 水土流失预防组织实施类目标责任

水土保持，重在预防保护。各级人民政府应当坚持“预防为主，保护优先”的水土保持工作方针，高度重视水土流失预防工作，把预防保护工作摆在首要位置，组织协调，有效预防水土流失的发生。

5 水土流失治理组织实施类目标责任

在已经发生水土流失的地区，国家应当高度重视水土流失综合治理，坚持“综合治理、突出重点”的水土保持工作方针，切实加强重点预防区和重点治理区的水土流失治理，切实改善当地群众生产生活条件，这对保护生态环境、保障国家和地区经济社会可持续发展具有重要意义。

6 监督执法类目标责任

法律的每一条、每一款都有严格的、明确的指导性与约束力，尤其是那些“严格”和“很严格”的限制、禁止性质的规定，应该得到每个公民、任何法人组织的严格遵守。若个人、法人和组织冒犯了相关规定，就必须被明确而严肃地指出、被明确而严格的处理，通过“违法必究”“执法必严”和坚决打击、制裁违法犯罪行为来保证和捍卫法律的严肃性。

7 监测评价类目标责任

通过监测，可准确掌握区域水土流失预防和治理情况，可累积长期的监测数据和成果，可分析评价水土保持效果，为各级人民政府做好水土流失防治总体部署、规划布局提供科学依据，为针对性地开展防治措施配置、监督检查、案件查处等提供技术支撑，为水土保持科学研究、标准规范制定等提供可靠资料。

水土保持目标责任完成情况(或达成程度)可采用综合指数法评价，即用责任主体所有目标责任指标的实际得分占目标责任分值的比例，定量地反映目标责任的综合完成情况。将这个指数称为“水土保持履责指数”，用LZZS表示，其计算公式见文末阅读原文。

为促进责任主体在水土保持目标责任7个内容方面履职尽责“叫得响、立得住、群众认可”，在应用履责指数模型时，应遵循目标责任指标的关联关系及其限制条件所确定的流程。包括指标类之间的串联型流程和亚指标之间的开关型流程。

在期望能够用一组稳定的指标、一个稳定的方法来保证水土保持目标责任设定及其考核相对稳定的时候，我们不得不弄清楚这样一个永恒的命题：水土保持目标责任的设定及其考核具有相当强烈、鲜明的时代气息，即由于认识的不断发展和技术条件、物质基础的发展，在不同的时期，社会和公众对水土保持工作具有不同的需求，水土保持目标责任也应与时偕行，反映时代特征。为此，在应用水土保持目标责任指标与考核方法时，应兼顾“稳定”与“发展”并做到相融互促，推进目标责任制和考核奖惩制度的建立与完善。

本研究由全国水土流失动态监测和国家水土保持监管（1262162290001

50001）项目资助。

《中国水土保持科学》是由中国科学技术协会主管，中国水土保持学会主办的综合性学术期刊。2003年创刊，双月刊，公开发行，2004年成为中国科技核心期刊，2011年入选中国科学引文数据库（CSCD），2015年入编《中文核心期刊要目总览》2014年版（即第七版）。

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