钱叶芳：关于将动物公益活动明确列入《慈善法》第三条的建议

2023年2月24日上午，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称“中国绿发会”）生物与科学伦理工作委员会联合中南财经政法大学动物法治研究所（筹）以慈善捐赠和动物保护公益为主要议题，召开《慈善法》修改讨论会，会议邀请相关领域专家学者、社会组织代表等共同参会，就会议主题展开讨论交流。中南财经政法大学法学院钱叶芳教授在会上作主题发言，现将发言内容整理分享如下：

一直以来，动物相关公益活动受到诸多误解、限制和排斥，动物类社会组织也未被民政系统视为公益慈善类组织，从而不能直接登记。为中华民族永续发展计，建议将动物公益活动明确列入《慈善法》第三条。理由、意义及具体建议如下：

一、明确列入《慈善法》第三条的理由

（一）动物公益活动符合《慈善法》对慈善活动的界定

现代慈善法所界定的慈善活动不再局限于扶贫济困，而是将弘扬传统美德、自愿地奉献爱心与援助的公益行为纳入慈善范围。例如，英国《慈善法》（2011）认为，只有那些为公共利益服务的具备慈善目的的事业才能被认可为慈善，“推进动物福利”就被列举其中。日本的动物保护类慈善组织按照《公益法人认定法》（2014）中“以保护、维护地球环境和自然环境为目的的业务”予以认定。

我国慈善法在慈善目的上与国际接轨，该法第三条将慈善活动界定为“自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式自愿开展的公益活动”。动物保护和收容救助的公益性不言自明，在国家层面和理论界从不否认。从目的解释和文义解释的角度看，动物公益活动也应当列入我国《慈善法》。例如，动物收容救助也是“扶老、救孤、恤病、助残”，只是救护对象是动物而不是人类。动物保护和管理也是为了保障公共卫生安全、食品安全和人身安全，保护和改善生态环境，而且发挥着维护善良风俗、维护青少年身心健康等公益作用。

（二）符合以人为本的慈善法立法理念

在《慈善法》能否纳入动物公益问题上，存在将“动物保护和管理”与“公益”割裂、将“动物保护”与“动物管理”割裂、将“野生动物保护”与“家养动物保护”割裂、将“动物保护”与“传统文化”“现代法治”割裂、直至将“保护动物”与“保护人”割裂的观念障碍。实际上，“动物保护”与“动物管理”都具有社会公益性，保护和管理缺一不可，否则都是对公益的损害。例如，如果没有对野生动物、流浪动物和养犬行为的管理，生态平衡、市容环境、公共安全等公益将受损。动物分为野生动物和家养动物两大类，都是生态环境的构成，都需要保护和管理，对畜禽、犬猫等家养动物的保护和管理，其对公益的意义不亚于野生动物。

人们倾向于将“动物保护”理解为“不吃肉”、“给予类人福利”等，将其与“人类生命健康”和“传统文化习俗”对立起来，此思想实际上是停留在农耕时代和工业时代，尚未跟上生态文明时代。生态文明时代伴随着日益增加的人畜共患传染病风险，曾经的SARS和当下的新冠疫情以及其他不断发生的疫情警示我们，革除滥食野生动物和伴侣动物之陋习，保护不宜屠宰食用之动物，规范动物饲养行为，严格畜禽防疫检疫，才是对“人类生命健康”真正负责任。动物相关法律未能普及，也是对动物保护产生误解的主要原因。例如，一般人知道法律没有明文规定禁止吃猫狗肉，却不知道《动物防疫法》禁止屠宰未经检疫检验的动物并销售其肉，给野生动物和犬猫类伴侣动物提供了免于被屠宰食用的底线保护。

一提到动物保护，人们下意识的反应是“人都还没保护好，谈什么保护动物”。实际上，所有对动物进行保护和管理的法律，最终目的都是为了保护人。被历史验证、反应现实并能指导现实的客观规律是，“对动物进行同步保护和管理，才能真正保护到人”。这就是为什么“德至禽兽”的中华德治传统延绵数千年,为什么世界动物保护立法史持续至今数百年。需要重新认识“保护和管理动物”与“保护人”之间的关系，动物公益组织和个人保护野生动物而对生态平衡和生物多样性做出的贡献，是保护人；提倡和监督畜禽福利和健康以避免人畜共患病的多发，是保护人；督促执法部门依法禁止偷盗毒杀和屠宰伴侣动物以保障公共卫生安全、食品安全、人身安全，是保护人；督促动物实验的规范操作以维护生物安全和公共卫生安全，是保护人；遏制虐待虐杀动物产业以维护青少年身心健康、预防青少年犯罪，是保护人；收容救助野生动物和流浪动物以传承善良风俗和慈悲文化，提高国人敬畏生命的意识，是保护人。同样，参与基层社会治理，协助政府管理动物，规范养犬行为，解决围绕人与动物关系引发的矛盾和纠纷，是保护人。

正因为如此，慈善法实施系统没有否认动物公益，有一定数量的动物类公益组织在民政部门获得合法身份。然而，与当前历史阶段存在的动物问题相比，从事动物公益的自然人、法人和其他组织在规模上远远满足不了公益需求。《慈善法》实施系统对动物公益进行了严格限制，突出表现在民政系统在划定直接登记范围时，将动物公益组织排除在公益慈善类和城乡社区服务类社会组织之外，导致动物公益组织难以登记，各基层社区（乡村）也不认为培育动物公益类社区社会组织是自己的职责。有合法身份的组织在开展活动、接受捐赠等方面处处受限，没有合法身份的团体和个人更是举步维艰。故而，在《慈善法》中明确列入动物公益成为必要。

二、明确列入《慈善法》第三条的意义

值《慈善法》修订之际，将动物公益明确列入《慈善法》，也是及时地弥补因动物公益缺位而已经对法治、德治、基层社会治理和生态文明建设造成的深重影响。

（一）呼应“全面依法治国”和“人与自然和谐共生”的新时代要求，助力实现《野生动物保护法》《动物防疫法》《畜牧法》《传染病防治法》等相关法律法规的立法宗旨

生态平衡、生物多样性维护、公共卫生安全、食品安全，是上述法律法规的立法宗旨，而动物公益力量的参与是实现上述宗旨不可或缺的因素，并事实上成为现阶段的主力军。但是，动物公益组织和个人，特别是野生动物和流浪动物收容救护机构，是在缺乏政府扶持的艰难境地中替代政府履行社会责任。一是没有合法身份，相关部门基于种种原因不承担业务主管部门职责，这使得民间慈善力量难以在民政部门登记，举步维艰；二是没有至上而来的支持，基层社区个人救助被孤立、被排斥；三是没有合法场地，动物收容救护机构被动辄以投诉、环保、违建、防疫、畜牧禁养、文明城乡建设等各种理由逼迁。

野生动物方面， 2022年12月30日，全国人大通过新《野生动物保护法》，在旧法第十五条第二款中增加规定“加强对社会组织开展野生动物收容救护工作的规范和指导”。那么，如何“加强……规范和指导”？如果没有慈善用地，事实上很难。例如，大庆市有一个运行得非常好的个人野生动物救助中心，在2019年，当地的主管部门要求其必须拆除。再如，据澎湃新闻2017年11月21日报道，成都唯一一家民间野生动物救护中心——长乐野生动物临时救护中心面临拆迁。

限于同样困境的是民间流浪动物收容机构，该类机构不仅通过收容给流浪动物免疫、绝育，消除人畜共患病风险，而且随着养宠规模的日益扩大，解决围绕流浪动物而产生的诸如遗弃、虐待、扰民、污染、道德滑坡、社会分裂等社会治理问题。自2003年《北京市养犬管理》始，各省市养犬规定中都要求建立流浪犬收容制度，但实际上很多地方尚未建立。民间收容基地担负着重任，被逼搬迁却成为常态。2019年7月，由于央视财经报道了山东省济宁市的地下宠物繁殖场的黑幕，当地政府在拆除该繁殖场的同时，连夜拆除了隔壁的流浪动物救护站。

（二）传承德治传统，全面推进慈善事业

正如《关于<中华人民共和国慈善法>(修订草案)的说明》所言，慈善是一种具有广泛群众性的道德实践。动物慈善是中华民族优秀传统。儒家的道德共同体包括整个自然界，“德及禽兽”、“恩至禽兽，泽及草木”、“化及鸟兽”等。儒家生态哲学的政治维度表现为政府设立自然管理部门和官职，颁布政令法律保护动植物，把生态保护具体地落实到政治活动中。例如，在《逸周书》、《礼记》等典籍中，动物保护的政令与法律甚多，其中最为系统的是《礼记·月令》。如孟春之月：“牺牲毋用牝。毋覆巢，毋杀孩虫，胎夭飞鸟，毋麛毋卵。”。与此相同的规定还出现在《吕氏春秋》中，这表明动物保护的思想在当时已经相当普遍。

及至近代，1934年，中国佛学会联络各慈善团体成立了中国动物保护会，使得“世界动物节”禁屠一天的政令通达全国。同年，南京市禁止虐待动物协会通过了《南京市禁止虐待动物条例施行细则》。1935年,该细则由协会规章变成“中央法规”,在全国各省市得到了推行。在此之前,实业部、军政部参考了外国保护动物的相关内容,要求全国各地推行家畜保育工作,并颁布了《民用马牛驴骡家畜保育标准办法》。

及至现代，因为缺少对动物公益的实质性保障，中国几乎成为一个各种虐待动物行为与产业大行其道的全球道德洼地，无本生意足以诱惑许多人轻松进入残害动物的产业。可以看到，与对动物实施的暴力同步，对人实施的暴力也愈演愈烈。国外大量研究表明，虐待动物和目睹对动物实施暴力必然滋生暴力犯罪。漠视动物生命带来的最可怕的后果是，学校教育的人文精神被毁灭，多数高校和中小学对校园流浪动物惯性采取驱赶、毒杀甚至虐杀的措施，将暴力赤裸裸呈现在学生的眼前。于是，一种极端的社会现象产生了——屡现报端、引发强烈社会舆论的虐待动物行为多为大中小学生所实施。

（三）祛除姑息、纵容反动保群体的政治因素和群众基础，推进德治、法治、自治相融合的基层治理大业

我国动物保护立法迟迟提不上议事日程的理由是 “达不成共识”。最高立法机关一直在担心，制定动物保护法会不会引发社会舆论热点和不必要的争议。因为“达不成共识”，我国沦为唯一一个尚未制定动物保护一般法的大国。相较于近400年的动物保护立法世界史，难以自圆其说。

追溯下来，中国人的主流道德水平还没有沦落到认同对动物的虐待，对动物保护也没有本能的反感和抵触。所谓“达不成共识”是营造出来的假象，首先是存在一股汹涌的逆流。这股逆流主要由是野生动物非法交易产业链、偷盗毒杀猫狗肉产业链、虐待虐杀动物产业链上的既得利益者、残酷而具有反社会人格的人、靠反动保来哗众取宠的人汇聚而成。他们逆时代潮流，利用一般民众对不文明养犬行为的厌恶情绪以及对动物法律的无知，利用信访制度的缺陷和基层政府的维稳心理，曲解法律，兴风作浪，投诉举报民间动物慈善活动，攻击、谩骂相关人大代表、专家学者、媒体记者乃至原农业农村部韩长赋部长、种业司张延秋司长、深圳人大法工委刘曙光主任等。反动保群体的目的是实现其动物屠宰自由、动物虐杀自由，而其之所以能肆无忌惮地破坏法治、德治，源头在于一般民众未能感受到来自官方的保护理念和公益支持，动物法律法规也未能普及，无形之中给反动保群体提供了群众基础。

2021年7月11日，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》对外发布，强调基层治理是国家治理的基石，必须常抓不懈，丝毫不能放松。而基层治理最有效的表现，是基层群众主动参与社区（乡村）自治，参与公共事务的管理。“枫桥经验”给基层社区（乡村）提供了处理社区人际纠纷的榜样，而基层动物问题治理尚未有好的经验和模式。新冠疫情将人与动物的矛盾凸显出来，如何解决旷日持久的人与动物的矛盾，特别是人与野生动物的矛盾、人犬矛盾、人与流浪动物的矛盾，是中国基层社会治理中的重大课题之一。党中央、国务院于2016年提出发展社区社会组织，这给基层动物问题的治理提供了一个科学、便利的路径。

党的二十大报告提出“尊重人民首创精神”。作为首创者，2021年1月2日，杭州市钱塘区白杨街道海天社区备案成立了国内第一家协助政府管理和保护社区动物的社区社会组织，在居委会、业委会、社区社会组织、物业四方框架内共建动物文明，倡行文明饲养动物、文明对待动物，以内生的力量参与社区治理，采取各种措施改变社区居民观念，文明养犬意识和善待动物意识明显提高。从海天社区到白杨街道、杭州市内外，再到省外其他城市，“海天自治模式”逐步获得了政府部门、官方媒体和社会各界的认同和支持，可谓开拓了一条有中国特色的基层社区动物问题治理自治之路。但是，反动保群体一再破坏“海天自治模式”的建设，试图阻碍其进程。

三、具体建议

明确将动物公益活动列入《慈善法》第三条，有两种方案可供选择：

（一）方案1

修改《慈善法》第三条第（五）项，建议表述为：“(五)防治污染和其他公害,保护和改善生态环境，促进动物保护和收容救护”，或者“(五)防治污染和其他公害,保护和改善生态环境，保护和管理动物”；或者“(五)防治污染和其他公害,保护和改善生态环境，促进动物文明建设”。

方案说明：“动物”是“生态环境”的构成要素，故在其后列举动物，合乎逻辑，也有国外立法先例。在第一个和第二个子方案中，动物“保护”“收容救护”和“管理”是既有的法律概念，《野生动物保护法》规定了收容救护制度，各地养犬管理立法规定了流浪动物收容制度。在当前特殊的历史阶段，“管理”在某种意义上比“保护”更重要。比如，普遍的不文明行为导致了旷日持久的人犬矛盾，并导致自上而下对伴侣动物产生偏见和排斥，而地方政府对养犬管理执行乏力，需要民间组织助力。济南市文明养犬协会和杭州市钱塘区海天社区首创的文明养犬自治模式，都是有效的公益探索。

在第三个子方案中，创设“动物文明”法律概念亦有其重大的意义。动物是生态的重要构成，动物文明是生态文明的应有之义和下位概念，可界定为“指人类遵循人、动物、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和，是在动物保护、管理、利用方面，以人与动物和谐共生、持续发展为宗旨的文化伦理、生活方式、法律制度等要素的总和”。其外延包括文明饲养动物、文明对待动物。动物文明涵盖了动物保护和动物管理的全部意义。《慈善法》提出动物文明建设，是对生态文明建设的有力促进。

（二）方案2

在《慈善法》第三条中新增一项（第六项），建议表述为：

“（六）保护和管理动物，收容救护动物”；或者“（六）保护和管理动物，收容救护动物，促进动物文明建设”。

方案说明：新增一项，一方面是考虑到将动物文明建设的具体内容表达完整，以免第（五）项过长。另一方面显示《慈善法》对生态文明建设的重视。在“动物保护”之外，将“动物管理”或者涵盖“保护”和“管理”的“动物文明”纳入《慈善法》，也是慈善法治的中国特色，在世界慈善法之林中独树一帜，彰显中国生态文明时代的大国担当。

综上，在各种因素交织下，现行《慈善法》实施系统对动物公益予以限制，导致与“德治禽兽”的德治传统和传统慈善文化断裂，与全面依法治国的要求脱节，与基层有序治理的需求脱节。此等断裂和脱节是不是增加了社会治理的难度，增加了法治中国建设的难度？这是各级党政机关和社会各界需要直面和反思的问题。建议将动物公益活动明确列入《慈善法》第三条，以此促使动物公益融入整个行政系统的执法理念和行动中，承上启下，利在当代，功在千秋。

（本文仅代表个人观点，绿会融媒获授权发布。）

整理/Cherry 审/钱叶芳 编/angel