领跑零碳，拜登绘图新气候经济计划“三部曲”

来源：北京国际能源专家俱乐部

来源：可持续发展经济导刊

吴昌华｜里夫金办公室中国主任、环球中国环境专家协会执行理事

拜登总统上任一周，已经展示出“雷厉风行”的做事风格。继就职当天签署重返《巴黎协定》“行政令”，1月27日，拜登签署新的“行政”行动，陈述应对气候变化的国内和国际战略行动组合。包括：要求内政部长暂停在联邦土地或近海水域签订新的石油天然气租约；到2035年增加对绿色基础设施和发电厂碳排放的公共投资，包括2万亿美元的清洁能源项目。

该计划把气候行动放到美国外交政策和国家安全战略的核心地位，全局思维，国内国际联动。同时，多维度阐述了至少今后四年间美国将凭借清洁能源和气候经济转型，大举投资新型基础设施，加强科学决策，保护和修复生态环境，创造前所未有规模的高品质就业，全面向弱势社区发展和百姓福利倾斜。一个相对比较完整的拜登总统领跑零碳计划正式“亮相”。

国际社会对美国即将提交的“国家自主贡献”的具体细节充满期待。目前看，2050年，100%清洁能源和实现净零碳目标已经明确，美国加入欧盟、中国、日本、韩国等诸多经济体，成为推动全球净零碳转型的重要一员。期间，2030年，争取可再生能源制造能力翻番，保护至少30%的土地和30%的海域；2035年，实现电力行业净零排放。

近期行动，通过重新评估和恢复奥巴马执政期间的“清洁电力计划”和汽车燃油经济性标准等法规和政策，说服国会认真立法取消对化石能源补贴，还有停止发放公共土地上油气开采的新许可等举措。

悬而未决的，一是全经济范围的减排力度目标，奥巴马总统2016年承诺的“2025年相较于2005年减排26%-28%”的目标到目前只实现了一半儿，期待拜登总统更雄心勃勃的减排力度；二是美国对联合国绿色气候基金和其他资金平台的贡献，原来发达国家承诺的到2020每年1000亿美元的资金量并没有兑现，也期待看到美国拿出真心诚意，担负责任，支持贫困发展中国家应对气候变化。

美国国内政治环境相当复杂，如今的国会两党势力博弈中，民主党稍占多数，不足以做到及时而有效地支持拜登的雄心计划落地。拜登总统非常理解这个局势的挑战性，但凭借近40多年政治生涯，当过参议员，也任过8年副总统，他应该对局势有清醒而准确的判断，审时度势，构思如何出牌。

新气候经济计划的“三部曲”如今开始演奏两部——重返《巴黎协议》和签署行政行动计划。要为第三部曲做足前奏，铺垫道路，那就是落实这个竞选期间标价2万亿美元的新气候经济计划。让我们一道来了解一下拜登总统的政治智慧体现。

首先是新计划的准确定位和阐述。正如拜登总统本人所言，“想到应对气候变化，就想到创造就业！” 在这个后疫情复苏和新经济模式重塑的时代，这个计划将重振美国引领世界发展的机会；投资清洁能源，投资新基建，保护生态环境和自然资源，增强社区韧性，都直接与创造优质就业挂钩，公正惠及百姓，保护弱势群体和社区的健康和福祉。

同时，强调联邦政府以身作则，用手中强大的公共采购能力，推进零碳电力、清洁和零碳车辆市场发展。按拜登总统的”购买美国货“行政令的要求，必须采购“美国产”，其中，也强调解决气候变化危机而设立的基金都要创造优质就业。新计划还呼吁推出“民众气候行动队计划”，让新一代美国人投身于保护和修复公共土地和水域，植树造林，增强农业碳汇，保护生物多样性，应对气候变化。

第二是用足宪法赋予总统的行政权力，凭借现有的法律渠道和主管部门职责渠道，加速推进计划。拜登总统注重所有政府部门步调一致，通过正式建立的“白宫国内气候政策办公室”，负责协调和执行总统的国内气候议程；建立“国家气候特别工作组“，聚合21个联邦部门的负责任，共同协调行动，应对气候危机；团队积极出击，动员各种社会力量，让更多的民众参与和支持行动，要求国会加快立法进程，说服两党的立法者们支持自己的新气候行动，尤其是在联邦预算和下一两轮的“救市计划”上赢得两院的支持。

第三是任人唯贤，现组建的班底无论是经验还是智慧都令人信服，成为助力总统计划行动的得力主力军。1月25日，美国国会参议院以84-15的投票结果，以绝对多数通过新财长的任命人选，珍妮特 · 耶伦（Janet Yellen）成为美国历史上第一位女财长。这位2014-2018年在任的美联储主席，用“美国历史上最长久的经济扩张期”的业绩赢得人们对她作为“经济决策者”能力的赞许和信任。“临危受命”，耶伦财长对拜登政府的税收、经济和金融监管政策的立场将带来深远影响。

在应对气候变化议题上，耶伦财长是一个积极的推动者。前不久，耶伦发誓，要在财政部专门建立一个聚焦气候变化的团队——“气候中心”，认真研究和检查气候变化给金融系统带来的风险，还有应该出台的相应税收政策激励。届时，她还会认命一位“非常高级”官员来领导这些气候变化领域的工作。财政部作为最强力的政府机构，站到了拜登政府应对气候变化的最前沿。同时，这也是美国国际诸多决策者对气候变化影响金融系统安全的警示的积极回应。

让我们看一下这个10年2万亿标价的合理性和可行性。拜登总统的设想是，用10年的时间，联邦政府公共预算投入2万亿美元，撬动市场投资5万亿美元，两者相加一共7万亿美元的总投资量，落实“清洁能源革命和环境公正的拜登计划”。

2019财年，美国联邦预算开支大约4.4万亿，若以此为一个大致参照，拜登的那个10年2万亿计划，大约占年度联邦预算不到5%，应该不是难以克服的困难。许多大学和智库对美国如何实现净零排放的路线图做了大量假设和研究，其中，2020年年底，普林斯顿大学研究团队发布的题为“净零碳的美国：潜在途径、基础设施和影响”的报告，通过对五个差异鲜明的技术途径的分析，尤其是参照了历史上美国每年经济活动中的能源支出比例，得出令人振奋的结论，即实现净零碳目标的投入需求大约占到每年GDP的4%-6%。

同时，研究也指出，为了顺利推进2050年实现净零碳排放目标，今后十年充分投资关键技术很重要，估算了2021-2030年间增加投资2.5万亿，推进清洁能源转型。这在某种程度上，相当于进一步认证了拜登计划提出的预算数字的合理性。

依据1974年《国会预算法案》（这是政府每年做预算和国会审批预算的法律依据和正式框架），总统在提交国会的预算计划中，要明确本届政府对来年整体联邦财税政策的建议，包括支出、税收和赤字（或盈余）的具体数字。同时，总统也要明确联邦项目支持的相对优先领域，明示改变开支和税收政策的建议。换句话说，拜登需要明示设想中的2万亿的出处和用处。

拜登政府的税收政策、经济政策和金融监管很大程度上由财长决定。上周，耶伦曾表示，在经济变得强近些之前，不会急着对富有阶层和企业增税，但却会为像增加基础设施投入计划这类的重要领域而推进增税，这将决定着2万亿的来源。按照惯例，总统提出的预算往往不是仅仅针对下一年，而是描绘出今后十年间财政政策和预算优先支持领域的“蓝图”，虽然期间会出现各种变数，包括总统换届的可能性，但是，“从长计议”总是政府和国会预算提出和审议过程中要考虑的重要因素，所以拜登总统的第一个预算计划很关键，定方向、立重点，为实现净零碳目标奠定转型基础。

拜登总统的第三部曲能否顺利、完美演奏，我们拭目以待。

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