浅析日本“登月型”研发制度

来源：创新研究

摘要：日本出于对国际研发投资的危机感，尤其是对美国、欧洲和中国的高度关注，2019年初启动了旨在复兴科技创新立国的新项目——“登月型”研发制度。该制度目标宏伟，一旦实现对未来产业和社会产生巨大冲击，并可能改变未来社会体系。本文重点梳理了该制度的出台背景、主要研究任务和目标、项目总体方案及推进制度、研发项目的实施与评价、经费管理等相关的内容，归纳总结出该制度的四个重要特征：从解决未来日本国内外社会可能出现的问题角度，提出了面向2050年的研发目标；研究内容强调挑战性、突破性及成果的应用转化；实行项目经理制度，给予项目经理充分的自主权；在项目执行过程中实施严格规范的评价制度。最后，本文提出了如下建议：宏观层面，国家可超前部署一批问题解决型的中长期科技专项；微观层面，科技计划的项目管理可尝试推行项目经理制度，科技计划的过程管理则可实施第三方独立评估，避免资助方、执行方形成利益共同体，更好促进科研计划的实施与成果的推广。

日本政府2019年全面启动了旨在复兴科技创新立国的新项目——“登月型（Moonshot）”研发制度，着眼于实现30年后未来社会的开发目标，如实现与人类具有同等能力的机器人，以及在网络虚拟空间里代替人类工作的虚拟替身等。这些目标一旦实现将对未来的产业和社会产生巨大冲击，并可能改变未来社会体系。与2013年设立的“颠覆性技术创新计划”（Impulsing Paradigm Change through Disruptive Technologies Program，ImPACT）相比，“登月型”研发制度对“ImPACT”进行了改善与强化，目标以促进产出更多的破坏性创新成果、推动更为大胆的挑战性研发为主。“登月型”研发制度于2018年12月形成基本思路，日本政府为其在2018年度的补充预算中追投1000亿日元，在2019年度的预算中投入20亿日元，2019年12月13日在内阁会议上通过的2019年度补充预算案又追投了150亿日元，明确由国立研究开发法人科学技术振兴机构和新能源产业技术综合开发机构开展相关研发业务，足见日本政府对此项制度的重视。本文对“登月型”研发制度出台背景、主要任务与目标、推进体制、项目具体实施与评价、项目经费管理等进行详细介绍，以期对我国科研计划管理工作以及科技体系改革提供参考与借鉴。

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 “登月型”研发制度的出台背景

日本虽然有很多的诺贝尔得主，但是缺乏催生创新的成果。在此期间，欧美和中国以遥遥领先于日本的投资规模强力推进了具有挑战性的研究开发。日益高涨的国内外危机意识促使了这一新型国家项目“登月型”研发制度的启动。在2018年6月14日举行的综合科学技术创新会议（Council for Science, Technology and Innovation，CSTI）上，国立研究开发法人物质材料研究开发机构理事长桥本和仁提出了“登月型”研发制度的具体方案，同年12月20日的综合科学技术创新会议确定了其基本思路。该制度的主要目标是复兴科技，以科技创新立国让日本成为受世界尊敬和信赖的国家。2019年3月，日本正式发布“登月型”研发制度的主题征集；2019年5~6月，文部科学大臣柴山昌彦等人访问欧美，并与欧盟和美国就推进研究合作达成协议；2019年12月17~18日，“登月国际研讨会”在东京举行，美国白宫科技政策办公室主任、能源部科学办公室主任、国家科学基金会国际科学工程部长、欧盟委员会科研创新总司副司长等海外政府官员，以及积极参与研发项目的美国X公司（原Google X）CEO和XPRIZE财团CEO等受邀发表主题演讲；2020年1月23日，综合科学技术创新会议确定“登月型”研发制度的6大目标；2月4日，“登月型”研发制度的实施和评价指南制定完成，并于2月20日正式对外招募项目经理（Program Manager，PM）。

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“登月型”研发制度的主要任务与目标

2.1 主要任务

“登月型”研发制度提出的3项主要任务包括：1）建设国际性创新环境，以汇集世界范围内各优秀研究者的智慧；2）以宽容失败的态度发掘和培育革新性研究成果，注重采纳基础研究阶段中产生的独创性观点，并积极挖掘由此产生的革新性研究成果，从而引出破坏性创新，并为此构建有利于基础研究的投资环境；3）采用先进的管理方法，建设先进的研究支持系统，设计好完善的开放-封闭知识产权战略（开放战略是指将那些被竞争企业看到后可以迅速模仿的技术申请专利，封闭战略是指把重要的生产过程技术、生产设备内部设计、制造技术等作为企业秘密控制在企业内部）。此外，要长期关注世界动向，并迅速调整管理方式，以适应挑战性研发的需要。

2.2 具体目标

“登月型”研发制度2020年1月凝练明确了6项目标，计划在2050年前全部达成：1）将人从身体、大脑、空间和时间的制约中解放出来，具体表现为开发机器人和由多人远程操作相结合的虚拟替身，用于执行大规模复杂任务的技术，并构建必要的基础，实现同时有利于年轻人和老年人追求多样化的生活方式；2）实现疾病的超早期预测和预防；3）通过人工智能（Artificial Intelligence，AI）与机器人的共同进步，具体表现为研制可以自主学习、行动并与人类共生的机器人，开发与人类具有相同或更高身体能力且可与人类共同成长的AI机器人；4）针对地球环境实现可持续的资源循环；5）通过充分利用尚未开发的生物功能，在全球范围开创合理、无浪费的可持续粮食供应产业；6）实现能带动经济、产业和安保飞跃发展的容错型通用量子计算机。

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“登月型”研发制度的推进体制

3.1 总体方案

“登月型”制度的总体方案制定分为3个层次（图1），第一个层次是负责总体目标设定的决策层，主要决策主体是CSTI下设、由各界人士组成的“愿景会议”。该会议一方面通过公募的方式收集研究人员的观点，另一方面通过组织顶尖研究者听证会的方式了解国内外相关研发动向；依据这两个方面的信息确定具有启发性、可信度，有想象力的“登月型”目标。

第二个层次是负责组织具体制定研发方案的管理层，主体是文部科学省和经济产业省。其中，文部科学省负责制定基础研究与开发，以及萌芽、探索性的研究构想；经济产业省负责制定与产业技术相关的挑战性研发构想。两个省厅依托各自管辖的法人，以PM的方式来组织推动各项目的实施。

第三个层次项目具体实施层，主要文部省和经产省下属的专业机构，负责募集和遴选新颖而富有挑战性的技术观点。主要通过公开募集和竞争的方式，从大学、国立研究开发法人、企业等处收集，最终汇集到两个政府省厅的管理法人处，经遴选后正式作为项目实施。

3.2 研发的推进体制

核心决策主体：综合科学技术创新会议，负责制定“登月目标”。

综合管理主体：战略协议会，由产业界、研究者、相关政府部门人员共同组成，负责推动研发战略实施、加速研究成果应用、协调推动相关政府部门和研发实施机构间的合作。首先，每年从研发实施机构处获取报告，了解“登月目标”的达成进度，并从总体综合的角度，以各研究课题为主要对象，提出相关意见，并对经费分配等事务做出安排或提出建议。其次，作为研究机构与社会间的桥梁，推动官民合作，争取民间对课题与项目的投资，并提出研究成果社会化应用的建议。最后，就国际合作提出意见。

文部科学省和经济产业省制定与其他部门合作的计划，形成横向合作机制，以便统筹一体化地推动“登月研发制度”相关的研发战略。

开展相关研发业务的机构：国立研究开发法人科学技术振兴机构和新能源产业技术综合开发机构，其职责主要有：第一，作为具体组织实施研究的机构，任命合适的人选作为项目主任（Program Director，PD），在必要的情况下任命多名起辅助作用的PD助理，并在与PD协商的基础上，招聘负责各个课题的PM。第二，负责审核和批准PD制定的整体项目方案，并组织PM在PD的指导下制定课题方案。第三，负责对PD和PM的工作提供管理支持，一方面收集国内外相关研究动向、与社会问题解决相关的信息、包括人文社科专家在内的外部专家意见等；另一方面提供知识产权管理、国际标准化、技术动向调查等方面的支持，同时建设形成有利于PD、PM与伦理、法律、社会、数理科学等多领域专家交流的平台机制。第四，推动体制机制建设，包括有利于青年人才大胆参与的柔性体制、跨机构间的信息沟通与共享机制、研究数据管理系统开发等。

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“登月型”研发制度的实施与评价

4.1 研发项目的实施方法

整个计划的方案由PD制定，而具体项目的研发实施主要依靠PM。

PD和PM选聘灵活，职责划分清晰。首先，PD为任命制，任期为5年，可连任；PM为外聘制，不限任期。二者都无国籍限制，只要在日本从事具体工作即可。其次，PD负责相对宏观层面的组织安排，制定整体项目的计划方案，PM负责具体课题的推进。对PD而言，要综合考虑达到目标的不同路径，例如有的路径成功率可能较低，但一旦成功就能获得重大成果；而有的路径成功率高，但成果的突破性不那么高。因而，PD要综合考虑不同路径，平衡资金分配。同时，PD要负责对项目下各个课题进行可行性分析，并从小规模实施开始，根据实施的情况增减经费。此外，PD要根据各课题的推进情况，基于整个项目的要求，保持对顺利实施的课题的资助，同时终止未达到预期效果的课题。最后，PD还负责依据外部评估和战略协议会的意见不断调整项目方案，并组织推动民间或国际合作等。对PM而言，主要职责是在PD指挥监督下制定具体课题的计划方案，例如目标制定、时间安排、实施体制建设、课题组内经费分配等，拥有灵活调整课题、研究方向等自主安排的权限。另外，为了推动对成果的客观评价和对民间资金的利用，PM要负责与民间企业联系，以企业为成果的应用主体，在检测成果应用能力的同时，也获得民间资金的支持。最后，PM要负责制定数据管理计划，由课题组的研究人员编制形成相关元数据提交给所属的研发实施机构，以便后者开发形成数据管理系统。

PM招聘的程序与标准。研发实施机构在与PD协商的基础上，在全球范围内招聘PM。为此，一方面要从综合性角度出发，建设有利于听取外部专家意见的评价体制，汇集多元化意见；另一方面，评价体制的建设要以“登月型”研发制度创立的根本原则为基础，即不能依赖于既有技术的延伸，而是要推动全新的大胆想象，实施挑战性研究。具体而言，要注重几个方面。首先，为推动尖端研发，候选人要拥有国内外广泛的相关人际网络和专业的知识技能。其次，为建设有力的研发体制，候选人要具有出色的管理和领导能力，有见解和能力基于课题推进情况机动灵活地调整体制。再次，候选人提出的研究提案应基于比过去一般的设想更大胆和具有挑战性的构想，要对未来的产业和社会具有重大影响。此外，提案要面向2050年，围绕技术和社会（包括公共和私有部门的作用）两个方面说明其主要内容。最后，提案应结合日本和国际上的顶级研发能力与知识的情况进行说明。

实施周期允许灵活调整。从项目的第一个课题开始时计算，最长提供10年的资助。研发实施机构要将自我评价和外部评价的结果向战略协议会报告，由PD和战略协议会根据总体项目的情况共同商讨和决定对项目中特定课题采取继续实施、终止、加速、减速、调整等措施。同时，CSTI要在整个项目实施5年后对“登月目标”的达成情况进行分析，评估未来达成该目标的前景，并决定是继续执行还是终止该项目。

4.2 研发项目的评价方法

1）研发项目的评价

项目的基本评价要求包括两个方面。一方面，研发实施机构要组织形成外部评价体制，原则上，要在项目实施第3年和第5年分别实施评价。如果CSTI在项目实施的第5年后，决定继续实施，则在第8年和第10年再分别组织两次评价。如果研发实施机构认为有必要，可以提前进行评价，并自行设置合理时间。另一方面，在非外部评价的时间点，由研发实施机构自行组织年度自我评价，并将结果报告给战略协议会和相关政府部门。

只有研发项目涉及的主要外部评价维度包括：项目方案面向“登月目标”实现的合理性、研发进度及未来研发前景；PD的管理情况（方案的管理、指挥和监督情况、管理弹性等）；研发实施机构对PD和PM提供支持的情况。

只有研究课题涉及的外部评价维度包括：面向“登月目标”的课题目标与内容设置合理性；面向课题目标实现的研发进度（要进行国内外比较）、未来研发前景；研发体制的建设情况；PM的课题管理情况（管理弹性等）；研究数据的保存、共享、公开情况。

研发项目和研究课题同时涉及的外部评价维度包括：与产业界的合作情况（民间经费的获取等）；是否有效推动了国际合作；基于大胆创意实施挑战性创新活动的情况；经费利用效率与效果（包括公共与私有部门的经费分担比例、门径管理）；推动国民与科技间沟通与理解的情况。

虽然部分维度有重合，但二者各有特点。项目评价相更重视项目推动“登月目标”达成的长远能力和宏观战略管理水平；课题评价在突出局部课题对长期总体目标的贡献的前提下，更重视课题本身的局部目标实现情况和研发体制、数据管理等微观管理情况。

2）研发项目评价结果的利用

研发实施机构需向战略协议会和相关政府部门汇报外部评价和自我评价的结果，同时对社会公开。研发实施机构要以评价结果和战略协议会的反馈意见为依据，在与PD商议的情况下决定对项目中的课题采取继续实施、终止、加速、减速、调整等措施，并对整体项目做出相应调整，调整结果要对社会公开。若课题终止，研发实施机构、PD和PM要在战略协议会的支持下，研究如何将终止课题已经产出的派生性成果用于其他课题。此外，研发实施机构还要在研究活动结束一段时间后进行跟踪评价。

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“登月型”研发制度的特征

综上，“登月型”研发制度具有以下重要特征：

1）项目设立了面向2050年的问题解决型开发目标。从解决未来日本国内外社会可能出现的问题角度出发，内阁提出了面向未来2050年的研发目标，即“登月目标”，重点是克服低生育率和老龄化问题、恢复地球环境并发展城市文明，以及开发新研究技术等。虽然这些目标最终实现在2050年，但所有目标均明确了到2030年要实现的阶段性目标。

2）项目内容强调挑战性、突破性以及成果的应用转化。从基础研究开始，鼓励大胆的设想，不依赖已有技术的延伸，推动全新的挑战性研究。为推动研究成果在未来的应用，从研究开始阶段就引入产业界，实施“开放封闭战略”，并积极诱导主要成果产生衍生性成果。

3）项目实行PM制，充分给予PM自主权。每个登月目标下设若干研究课题，每个课题由1位PM负责组织推动，多个课题共同组成一个研发项目，并任命1位PD统筹指挥和监督。以PM为主体，集合世界范围内的奇思妙想，实施机动灵活的研究组织。PM负责具体组织各类构想和挑战性研究的收集，发掘和充分孵化重要创新成果，并被赋予了充分的权利大胆试错。

4）项目实施严格规范的评价制度。研发项目实施外部评价和自评价相结合的方式，项目结束后还需要进行跟踪评价。项目实施机构负责组织形成外部评价体制，在项目实施第3年和第5年时分别实施评价。如果第5年外部评价后继续实施，则在第8年和第10年再分别组织两次评价。在非外部评价的时间点，由研发实施机构自行组织年度自我评价，并将结果报告给战略协议会和相关政府部门。

5）项目经费管理采用基金管理的模式，按照机构类型规定间接经费。大学的间接经费为30%，民间企业的间接经费为10%（中小企业为20%），其他机构类型的标准则采用由资助管理法人具体制定。另外，规定了研发活动的直接经费和课题管理经费这两类需要进行概念验证（Proof of Concept，POC）。“登月型”研发制度中知识产权相关费用可算作直接经费。在不宜用直接经费支付知识产权支出的情况下，资助管理法人可以通过在合同中单独列出相关费用的方式解决。但是，研究结束后产生的后续知识产权费用需由研发实施机构自理。

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启示

日本“登月型”研发制度对于中国完善创新治理体系，加快科技计划管理改革具有一定的借鉴意义：

宏观层面，国家可超前部署一批问题解决型中长期科技专项，瞄准未来需要解决的重要问题，设立明确的目标，鼓励从基础研究开始，推进全新的挑战性研究，最终成果会对整个社会体系产生影响。在我国超前部署科学研究计划时，应给予基础研究稳定的支持、试错的机会，同时也要重视成果的应用性。

微观层面，科技计划项目管理可尝试推行PM制度。项目管理充分尊重科研规律，授予每个PM高度自治权利，使其在制定具体课题的计划方案，灵活调整课题、研究方向时拥有自主权，充分发挥PM的主动性和积极性，实现专业化管理。同时，建议加强我国科技计划的过程管理，实施第三方独立评估，形成客观的评估意见，避免资助方、执行方形成利益共同体，更好促进科研计划的实施与成果的推广。