【本期关注】张安录 | 农村集体建设用地市场运行中的政府职能

来源：中国土地科学

《土地科学动态》2020年第5期重点关注“土地要素市场化配置与权益实现”，主要议题包括：土地要素市场化配置中的政府职能与边界界定、产权制度及权益实现、市场规律和实现路径、地方实践与案例等。编辑部联合中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学公共管理学院、林增杰土地科学发展基金，采用腾讯会议的形式组织专家研讨，形成了一系列有价值的观点文章，现通过本微信公众号陆续推出，敬请关注。

农村集体建设用地市场运行中的政府职能

华中农业大学土地管理学院   张安录

我国集体建设用地经过了上世纪九十年代末期的有形、有序流转改革试点到2005年地方实践，再到2015年中央主导地方推进的“三块地”改革，市场机制在集体建设用地市场培育和市场运行中都发挥着越来越重要的作用。但是还有很多基础性工作必须由政府来完成，政府在资源配置中的作用也不能忽视。那么，集体建设用地市场中政府和市场的作用边界在哪里，该如何界定政府的职能，这是我们必须考虑的问题。

一、政府明晰产权主体，确保交易安全

农村集体本身是一个相对模糊的概念。以乡村治理的层级来看，县市级行政层级下为乡（镇）、村、组，行政机构调整后，仍然有乡（镇）、经联社、经济社等三级。由于历史遗留的问题，农村集体建设用地存量部分也分别源于三个不同行政层级留下来的建设用地，其所有权主体也分别属于三个不同集体经济组织。即使在沿海地区进行了股份制改革，股份制的层级也有显著差异。

从行政和乡村自治来看，治理结构普遍存在的问题是经济自治与政治自治相互交错或迭加。从治理的政治结构上看，党委、政府、人大构成政治治理组织，负责维护基层社会稳定。从治理的经济结构上看，董事会、监事会负责相应的经济组织的经济发展，特别是土地经营。现实的情况是，为了节约行政成本，广大乡村往往是经济自治与政治自治兼顾。

由于市场主体多元化和低组织化，农村集体建设用地市场存在交易风险大、交易成本高和市场效率低下等问题，需要政府通过明晰产权主体，进行市场调控，规范乡村土地治理，确保交易安全并提升市场效率。

二、政府引导产权制度改革，节约交易成本

从企业家（需求者）的角度看，其集体建设用地使用权的达成有两种选择，其一是私下与土地所有权人代表个别谈判；其二是公开与集体交易。前者可以节约土地成本，但面临法律风险；后者土地成本提高，交易成本也提高，但可以防范法律风险。

农村集体建设用地产权细碎化，决定了农村集体建设用地利益诉求较难协调。我国目前存量建设用地大多来源于上世纪80、90年代改革开放初期，沿海的“三资”企业、内地乡镇企业、乡办企业、村自办企业农地转用遗留下的产物。随着这些乡镇（村）企业由红火到倒闭，农村集体建设用地及厂房又经历了由集约利用到粗放利用和闲置的过程。为了盘活土地资产，上述企业用地所有权人—乡镇、村、集体经济组织，又试图通过以土地作价入股、联合开发、厂房租赁等形式与城市土地开发商经营土地资产，从而形成了上世纪90年代初的土地隐形交易，即形成土地隐形市场。由于交易信息不对称，且缺乏政府的土地市场监管，土地收益被少数乡、镇、村干部侵吞现象普遍。20世纪90年代，隐形市场的清理与整顿使少数以地谋私的乡镇干部有所收敛，但是城市土地开发商（企业）需要与众多的乡、镇、村，甚至是组的集体经济组织及其成员进行谈判，才能获得集体建设用地的土地使用权，其交易成本极其高昂。

20世纪90年代初期，以广东南海、江苏苏南地区、浙江昆山等地方自下而上的土地股份制的制度创新，在相当程度上解决了农村集体建设用地产权细碎化问题，也使得市场交易的交易成本大为降低。

三、 政府通过规划调整，组织市场交易

农村集体建设用地空间上的分散化，整体上的地块细碎化，决定了农村集体建设用地市场很难像国有建设用地市场那样直接入市，而是要通过政府规划调整、空间置换、地块“漂移”、“增减挂钩”、土地整治才能入市。广大的中西部地区，特别是山地丘陵地区本身地形破碎，大块的、集中连片的集体建设用地极其稀少，现在的存量经营性建设用地多是20世纪50年代大办钢铁，上个世纪80、90年代村办企业、乡办企业和乡镇企业等“村村冒烟”遗留下的产物。而东南沿海地区的存量建设用地同样也是同时代乡村工业化、三资企业发展的土地、劳动力等要素替代资产遗留下广布农村的土地，即使是征地改革“超量征地，留地安置”的增量集体建设用地大多也是沿交通干线等基础设施，在空间上呈条带状分布。因此农村集体建设用地市场交易的客体（存量和增量集体经营性建设用地）的空间分散化、细碎化与需求主体（城市土地开发商、企业）对土地要求空间上的连续性、规模化之间存在着明显的供需错位，需要政府出面协调，调整规划，进行空间腾挪、整治，并配套相应的公共基础设施，才能实现交易，达成供需均衡。

四、政府通过用途管制监管市场交易

农村集体建设用地权能的有限性（限制性）决定了集体建设用地市场只能是国有建设用地市场的补充，也需要政府出面监管集体建设用地交易行为。

十七届三中全会提出农村集体建设用地要与国有建设用地实现“同地、同权、同价”。然而，现行的法规规定，农村集体建设用地是不能用于房地产开发的。虽然，2017年国家试点在集体建设用地上建公租房，但也是在部分地区开展试点，且房屋不能公开销售。而国有建设用地，只要符合相关规划，其用途则没有任何限制。可见国有建设用地产权是“大”产权，集体建设用地产权是“小”产权，二者要实现真正的“同权”还需要消除制度上的障碍。

然而，受限于现行集体建设用地的用途限制规定，现行农村集体建设用地主要为生命周期相对较短，经济实力不强的中小型企业青睐，企业性质一般为工矿仓储和中小型商服业；国有建设用地的需求主体则主要为企业生命周期较长，经济实力雄厚的大型企业。即农村集体建设用地可以部分替代工业用地和商服用地的缺口，补充供给的不足。

政府要做的事情：一是用途管制（禁止集体建设用地用于房地产开发）；二是对企业进行引导，即引导生命周期相对较短的中小企业使用集体建设用地，以节约土地成本。

五、 政府制定交易规则，维护市场公平

农村集体建设用地市场的运行制度环境相对脆弱，需要政府出面改善市场环境，制定公平、公开、公正的交易规则，签订土地交易后的土地开发协议。

➤ 从土地的一级市场来说，现行的市场交易多是依据各地参照国有建设用地制定的《农村集体建设用地使用权流转暂行规定》或者《实施细则》来运行，由于缺乏企业家精神，为了节约交易成本，现实中非正规出让、出租契约依然占相当比例，毫无疑问增加了市场主体潜在的机会主义行为。

➤ 从土地的二级市场来说，集体建设用地使用权转让、转租、抵押市场不充分，尽管试点地区出台了有关集体建设用地各级市场的规则，但是二级市场的非正式契约更加普遍，并且相关的制度供给滞后，使得金融机构特别是国有金融机构对集体建设用地的融资和抵押热情不高。

➤ 从市场交易监管来说，现行的市场监管只是对交易前和交易中市场行为有制度上的约束，而对于土地交易后土地的开发、闲置、集约利用水平往往缺乏监督，需要政府出面与土地开发商签订集体土地开发协议，形成交易前中后全过程监督，以监管土地开发，提高土地利用效率。

➤ 从土地交易违约风险来说，由于集体经济组织（经联社、经济社、股份经济社）领导每五年一届的选举换届，存在“新人不认旧账”的可能，集体建设用地开发商（企业）面临土地被提前收回的风险，增加了交易的不确定性与不安全性。

政府要做的事情是：①针对集体建设用地一级市场特点（交易频率高、租赁市场发达、非正规交易的活跃），细化《农村集体建设用地使用权流转暂行条例》或者《农村集体建设用地使用权流转规则》，防止机会主义行为；②在《合同法》、《公司法》中补充相关集体土地资产处置有关条款，激发金融机构的热情；③全程监督集体建设用地市场交易行为，约束企业土地开发行为；④培育集体经济组织的企业精神和市场诚信，保障交易安全。

政府公布基准地价，保障产权人权益与国有建设用地不同的是，集体建设用地特别是广大中西部山区和丘陵地区的建设用地，存量是“此地”，交易是“彼地”，很难像国有建设用地那样直接入市。这就给集体建设用地市场交易，特别是基准地价确定带来难题。一般来说“存量”区，即“此地”的区域一般相对偏远，其级差地租也低；而“交易区”，即“彼地”一般区域优越，其级差地租也高。基准地价是“某时刻现状土地利用的地租的资本化”。这样“彼地”的地租资本化显然不是“此地”的地租资本化。

更有甚者，“存量”的“此地”往往是分散在空间上、行政区上的“点”；“交易区”，即“彼地”往往是“漂移”到某一个特定空间和行政区组成的集中连片的“面”。显然空间分散的、行政区不邻接的“点”的地租资本化的部分加总，是不等于集中连片的“面”的地租资本化的。

因此，着力解决集体建设用地市场定价存在随意性问题，需要政府出面制定和修正基准地价，以保证集体土地资产不被侵吞和流失。尽管试点地区纷纷出台《农村集体建设用地基准地价》，但要确保市场运行安全有序和集体土地产权人的权益，政府在主导和出台基准地价时，必须综合考虑“此地”与“彼地”的关系；分散的无数个“点”部分加总与集中连片整体“面”的关系。

六、 政府引导探索多方共赢的土地开发合作模式

一般来说，同样区位农村集体建设用地地价是国有建设用地的70%左右。农村集体建设用地能够吸引的市场需求群体一般为生命周期相对较短、资金门槛相对较低、支付方式灵活、经济实力一般的工业、商业、仓储或者乡村旅游（中西部地区）企业家。这就带来了三个问题：一是交易频率过高，交易成本增加；二是企业经营的短周期性与农村集体土地产权人对土地持久收益流追求和长久性的错位；三是由于企业的短视行为，还会带来环境破坏问题。政府要做的事情是如何搭建集体与企业之间的桥梁，协调持久收益流与企业经营短平快之间的矛盾，让长远利益与短视行为寻找合作空间。珠三角地区政府出面协调，整合社会、企业和政府力量，寻求多种灵活的合作共赢模式，为农村集体建设用地资产显化、企业长远发展资源约束找到新的路径。如广州白云汇广场项目，通过政府协调农村集体（马务村）和白云汇集团对集体建设用地交易按份额出让（村71.615%、企业21.385%），采取“土地出让金加配套物业”方式，一方面解决了企业资金的缺口问题；另一方面农村集体（马务村经济发展有限公司）除了可以获得土地出让金450万元和未来40年的固定收益，还可以拥有6160 m2的配套物业。政府采取的“双低价”制度规范集体建设用地交易，吸引优秀企业入驻集体建设用地，既让利企业又保证集体持久收益。

七、 政府探索集体和国有建设用地市场的耦合机制，构建统一的城乡建设用地市场

一方面，目前农村集体建设用地供给主体包括村集体、乡集体（镇集体）、甚至组集体，还有可能是有待破产清算、盘活处置的集体企业，即使是珠三角地区、长三角地区从上世纪90年代农村集体资产经过股份制改革后变为经济社、经联社、股份制经联社，但是同国有建设用地市场主体相比，其供给仍然具有多元特点。从理论上讲，供给主体的多元，可能带来竞争，也是竞争性市场形成的前提。然而，每个主体向市场供给的“经营性”建设用地十分有限、分散。据调查统计，我国目前集体经营性建设用地不足集体建设用地总量的14.3%，其市场供给先天不足。

另一方面，从市场需求来看，由于农村集体建设用地权能受限。依据相关规定，农村集体建设用地禁止用于房地产开发，其处置也受到限制。权能上的先天不足使得其需求动力不足。

农村集体建设用地市场供给与需求的不足带来的问题是“薄市场”问题。根据我们的调查，部分中西部试点地区，本来集体建设用地总量较少、且分散，为了解决“薄市场”问题，采取强制性、命令式增量供给。这与改革的初衷——盘活农村集体闲置资产相悖。

政府要做的事情是：一是强化用途管制，严格控制农转非；二是对现有存量，在尊重集体土地产权人入市意愿的前提下，挖掘建设用地存量；三是还权赋能，激活需求动力。这样才能实现农村集体经营性建设用地的“薄市场”与国有建设用地的“厚市场”相耦合，实现市场供需平衡，形成有序的城乡统一的建设用地市场。

（本文责编：蒋仁开；网络编辑：曾 爽）