【本期关注】吕 萍等 | 集体建设用地入市：政策效果与风险

来源：中国土地科学

《土地科学动态》2020年第5期重点关注“土地要素市场化配置与权益实现”，主要议题包括：土地要素市场化配置中的政府职能与边界界定、产权制度及权益实现、市场规律和实现路径、地方实践与案例等。编辑部联合中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学公共管理学院、林增杰土地科学发展基金，采用腾讯会议的形式组织专家研讨，形成了一系列有价值的观点文章，现通过本微信公众号陆续推出，敬请关注。

随着经济的快速增长，制造业、商贸业持续发展，建设用地需求急剧增加，与此同时，随着快速城镇化过程中城市不断扩张、以及国家对土地供给宏观调控不断加强，城镇国有土地可供量已变得捉襟见肘。尽管集体建设用地一直游离在市场之外，在法律层面上“入市”交易受到种种限制，但自发进行的集体建设用地流转早已存在，并形成了较为强大的隐形市场。2000年代初，地方主导的集体建设用地制度改革就已经开始，并先后出台地方性改革政策试图规范这一市场行为。如2003年广东省人民政府发布《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，提出农村集体建设用地符合相应条件，可以出让、转让、出租和抵押，并享有与城镇国有土地使用权同等的权益。这些地方主导的试点和出台的政策，对集体建设用地流转和入市进行了有益的探索。

2015年中央印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作的意见》，并在全国33个地区部署农村土地制度改革试点工作。试点地区通过大胆探索和实践，取得了一定的成效，也为土地管理法的修改奠定了基础。2019年《土地管理法》修改，对集体建设用地入市定调，土地管理法第六十三条规定，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

然而，在积极推进集体建设用地入市的同时，一个长期以来都备受关注的耕地保护问题，再一次引起多方的关注。2020年7月，韩正副总理在北京举行电视电话会议，就农村乱占耕地建房问题整治工作进行讲话。会议深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神，贯彻落实党中央、国务院决策部署，对农村乱占耕地建房问题整治工作做出安排。对于农村乱占耕地建房的问题，如果我们将上世纪90年代就开始出现了由农民自建自用与农村集体和社会资本参与的违规建设出售的房屋称为旧式“小产权房”，那么现阶段又出现的利用集体建设用地建设的住房可称为新式“小产权房”，其中不能忽视的是以各种“合规”名义建设并对外租购的“小产权房”。不可否认，这种趋势需要警惕和重视，在促进集体建设用地有效利用和提升其价值的同时，也对耕地保护再次形成巨大压力。

1998年修改的《土地管理法》提出，从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地，这从法律层面上将土地市场的供地范围限制在了城市国有土地上。随着经济不断发展，建设用地需求上升，但地方建设用地指标紧缺，难以进行招商引资，分到农民集体的建设用地指标更少，导致非法用地的现象滋生。最新修改的《土地管理法》扩大了入市交易的土地范围，提出有相应的土地利用规划且规划用途为工业、商业等经营性用途，经依法登记且权属关系清晰，已经在当年土地利用年度计划中作出合理安排的集体建设用地可以入市交易。这一重要调整，使得建设用地的供应边界从城市变化到农村。

由于我国实行用地规模控制和用地指标审批管理制度，用地指标紧缺，省级政府把指标用于省会城市和其他中心城市，而分到县市的建设用地指标更少，因此农村的建设存在缺少用地指标的情况，也存在突破指标限制违规利用集体建设用地的情况。2013年，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出建设城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同价同权。国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》显示，改革试点以来，截至2018年12月，33个试点集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，大大增加了建设用地供地面积，同时也为合理和有序利用农村集体建设用地提供了试点经验和政策依据。

第一，集体经营性建设用地入市打破了一级土地市场地方政府的垄断。最新修改的《土地管理法》规定集体经营性建设用地土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，从法律层面赋予了集体建设用地与国有土地同等入市的资格，从非农建设用地“必须国有”变成了集体经营性建设用地可以入市，将建设用地的供地主体由国家这一单一主体转变为了集体和国家两大主体，奠定了建设城乡统一建设用地的基础。

第二，强化了集体建设用地所有制，保障了集体建设用地所有权的实现。尽管集体建设用地还没有完全等同于国有建设用地，但是集体建设用地可以用作商业用地、工业用地直接流转入市，土地权利通过经济价值的实现得到保障。同时，集体经营性建设用地入市实行两权分离，只改变土地使用权，而土地所有权仍然属于农民集体，保障了集体和广大农民的根本利益。

第三，事实上缩小了建设征地范围，搭建了非征地渠道获得土地的路径。以往集体建设用地要先通过土地征收转变为国有土地后才能入市进行出让，集体经营性建设用地入市改革后，集体土地产权人可以直接将集体建设用地入市交易，为非公共利益用地提供了供地渠道，使这一长期争论的问题终于得到解决。

从市场规律来看，集体建设用地过度开发带来的耕地保护压力实质上反映了建设用地利用相对高效益对农地利用低效益的替代和挤压。在没有规划限定和用途管制的假定情况下，相对高效益的建设用地利用替代相对低效益的农地利用是市场逐利的结果，符合“理性经济人”的基本假设。回顾一下历史的数据，正如2011年，时任国土资源部部长徐绍史讲到，“十一五”以来，全国每年建设用地需求在1200万亩（80万公顷）以上，每年土地利用计划下达的新增建设用地指标只有600万亩左右（40万公顷），缺口达50%以上。“十二五”时期，随着工业化、城镇化加快推进，建设用地供求矛盾进一步加大。可以想象，这么大缺口的建设用地实际中有多少是通过利用相对充裕的集体建设用地填补的，这里面包括合规的入市方式，也存在大量私下流转现象，尤其在珠三角地区极为明显。广东省数据显示，2006年前后，珠三角地区通过自发流转方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地存量的50%，即使在粤东、粤西等较不发达地区，这一比例也超过20%。在我国集体建设用地总量远大于国有建设用地总量的现实环境下，按照这一比例推算，结果会十分触目惊心。

同时也应该看到，我国城镇化过程中巨大的建设用地缺口并非完全反映真实的市场需求，相反，其中很大一部分是超前建设带来的虚假需求。例如急速膨胀的城市空间、闲置铺张的工业园区、奢华气派的大学校园、过度超前的基础设施、无序建设的空心村庄等超前建设需求，导致实际建设用地需求量远远大于国家建设用地指标控制。因此，在这一轮推动集体建设用地入市改革，强调土地要素市场化配置的同时，也要警惕市场的逐利定律的作用，尤其是高效益的建设用地对低效益的农用地替代带来的耕地保护风险。

集体建设用地入市对城市住房市场的影响主要体现在对城市住房市场供求和价格的影响。2017年以来，北京等一些地区开展利用集体建设用地建设租赁住房的试点，拓宽了供地渠道并降低了用地成本，有助于缓解我国城市住房市场的“购租失衡”矛盾，助力新型城镇化发展，但实践中仍然存在以下问题尚未得到解决：一是如何融入城市住房供应体系。由于租赁住房往往作为就业人群的过渡住房，相比于自住房而言，租赁住房需求对区位和交通敏感性更高。因此在规划利用集体建设用地建设租赁住房时，如果不考虑区位、交通和就业人群等因素，盲目进行规划选址，将导致严重的空置问题，导致无效供给风险。二是如何与城市住房租价水平协调。随着集体建设用地租赁住房入市，城市住房市场供给端的变化可能对住房需求进行分流，进而影响城市住房租价水平。在这一过程中，需警惕租赁市场投机风险，稳定和协调城市租价水平仍然值得关注。三是如何实现和落实租购同权政策。集体建设用地租赁住房与租购同权政策的衔接将有助于推动租赁市场发展，建立租购并举的住房制度。但目前租购同权仅是极少数地方出台的地方性文件，未上升为国家政策，故在国有建设用地的住房尚未实现租购完全同权的情况下，如何将租购同权与集体建设用地租赁住房结合起来，仍需进一步探索。

集体建设用地入市对农村住房市场的影响主要体现在农村土地和住房体系的改变。入市前，农村土地的基本构成包括农地、公共设施用地、产业用地、宅基地。入市后居住用地除宅基地外，还增加了住宅用地，包括在试点地区利用集体建设用地建设的租赁住房和出售住房。农村旧的土地供应体系被打破，新的土地供应体系要建立，意味着土地利益关系重新调整和平衡，包括调整宅基地和农村集体建设用地的关系、农村居民一户一宅和城镇居民一户多宅的关系等。因此，农村土地和住房权利需重新考虑和构架，需要进一步明晰和确定。

    集体建设用地无序开发利用对集体土地产权的蚕食重点表现在对集体经济组织的影响。一是集体建设用地入市中“镇域统筹”和“土地调整”等方式对集体经济组织土地控制权益的影响大。“镇域统筹”和“土地调整”等方式虽有助于土地规模化入市和配套设施建设，但在这一过程中，集体经济组织对作为集体经济组织最重要的资产—土地的控制权益可能受到冲击。二是入市数量较大时，对存量集体建设用地的冲击较大。例如北京市明确，自2017年至2021年新增住房供应中约1/3为租赁住房，其中利用集体建设用地建设租赁住房约占80%。广西北流“三块地”改革试点过程中，2016年至2018年，集体建设用地入市用于住房建设的集体住宅用地累计260公顷，远远超过同期国有建设用地中的住宅用地供应量。

集体建设用地入市需要因地制宜，要考虑结合集体建设用地供求的两个方面区别对待，效仿城市房地产调控思路，实施一地一策。如，沿海地区、城市周边地区的集体建设用地政策红利在“十一五”“十二五”规划时期已经释放较多，因此当前的改革主要是政策“精耕细作”的问题。而其他地区却不能完全照搬，应当结合自身发展制定相应的政策。同时，在政策调整过程中，要强调集约节约利用集体建设用地。

应当注重政策衔接，相关部门要协同制定关于集体建设用地及其相关的一揽子政策，平衡和协调与集体建设用地及其相关的利益关系，包括协调低效用农地和高效用建设用地的矛盾、以及农民住房和城市居民住房等矛盾。由于村集体经济组织在我国农村发展和社会稳定中具有重要地位，在协调过程中，应强调维护和保护农村集体经济组织的权益，尤其是集体经济组织对土地的控制权益，同时还应提升集体经济组织的管理和运营集体土地和集体建设用地的权利。