自然资源怎样融合管理？

来源：中国土地学会订阅号

       自然资源管理体系高效运行，离不开自然资源融合管理的扎实推进。党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设发展，提出了一系列具有重大影响和深远意义的新理念、新思想、新战略，也为加强自然资源融合管理指明了方向。当前，自然资源管理机构改革已基本完成起步运转，最紧迫的一项任务就是将改革从机构与职责层面向业务与运行层面深化，扎实推进自然资源融合管理，助推生态文明建设再上新台阶，助推经济社会高质量发展。

关键词：系统完备

自然资源资产产权制度

自然资源产权制度是自然资源资产管理的基础。应针对产权归属不清晰、权责不明、产权保护不严格、流转不顺畅、所有者权益难落实和产权制度不完善等突出问题，构建归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、监管有效、权能丰富、规则完善的自然资源资产产权制度，使市场在自然资源资产产权配置中发挥决定性作用，形成多样化、多层次的自然资源资产产权制度体系。一是健全完善自然资源资产产权体系。加快推进自然资源资产所有权与使用权相分离，在农村承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的基础上开展经营权入股、抵押，继续探索农村宅基地“三权分置”的实现形式，保障农民宅基地所有权和资格权。探索设置油气探采合一权利制度。二是明确自然资源资产产权主体，理顺所有权管理体系并探索实现形式。在自然资源主管部门统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的基础上，加快制定委托地方代理行使所有权的资源清单，编制授权相关职能部门行使全民所有自然资源资产监管权的范围。同时，积极探索自然资源资产所有权的实现形式，明确占有、使用、收益和处分等权利归属和权责，适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能。三是加快推进自然资源资产确权登记。在开展自然资源统一调查的基础上，及时总结试点经验，加快推进水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间的确权登记，划清边界和权利主体。此外，还要积极探索解决国家公园集体土地权属问题的路径，对国家公园内的集体土地，可通过征收、流转和协议等方式，调整土地权属，或以地役权的形式规定土地用途；在内蒙古、宁夏等缺水地区，探索推进水权转换，提高水资源配置效率；开展自然资源资产“三维”调查，探索设立自然资源资产的“三维”产权，解决不同空间层次自然资源资产开发与保护的矛盾。

关键词：标准统一

国土空间规划体系

统一的空间规划体系是生产力布局和经济社会发展的基本依据。针对地方数据标准不统一、技术难统筹、利益协调机制不完善等难点堵点，以各类空间规划的信息平台、工作底图和数据标准的统一为基础，加快编制和实施统一的国土空间规划体系，以有效实现“多规”融合，促进自然资源的开发利用和保护。要实现上述目标，首先，要加快数据标准的融合。通过制定自然资源数据与国土空间数据的转换技术标准，使第三次全国国土调查数据真实地转换为国土空间规划的底图数据。其次，健全规划编制的传导机制，变革自上而下、任务分解式的编制机制，建立自上而下与自下而上、上下联动的规划传导机制。同时，组建土地、矿产、林草、水资源、海洋、测绘和规划等领域工作专班，在技术方法、分类标准和数据融合等难点问题上实现突破，推动市县国土空间规划的编制。第三，健全利益协调机制，统筹平衡人口、经济与用地的关系。健全从中央到地方的土地配置政策，改变市县“向上争取、向下说理”的做法，设计规划发展权，发挥国土空间规划的龙头作用。同时，以国土空间基础信息平台为依据，建立国土空间规划实施的监测、评估机制。

关键词：源头严管

自然资源保护制度

严格保护是实现自然资源可持续利用的先决条件。当下，以自然资源保护理念、保护思路和保护制度的融合为基础，推进山水林田湖草整体保护和系统修复至关重要。一是建立并完善生态红线保护制度，加快落实《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》，将对区域生态功能保护和恢复具有重要价值的生态用地划入生态红线，实施特殊保护。二是健全耕地数量、质量、生态、人文“四维一体”保护制度。落实《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，严守耕地红线，确保数量不减少、质量有提高、生态得改善；继续大规模推进高标准基本农田建设，划好守牢永久基本农田，夯实国家粮食安全基础。三是推动“藏粮于地、藏粮于技”战略落地生根，建立以产能为基础的耕地占补平衡制度，健全耕地占补平衡管理新机制，按照“控占用、调方式、算大账、差别化”的思路，改进与规范占补平衡管理政策。四是健全完善休耕轮作制度，全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离利用制度，推进耕地“休养生息”，确保耕地生态安全。此外，要着力解决的问题还包括：按照点上开发、面上保护的思路，推进绿色矿山建设；按照流域管理和行政区管理相融合的思路，构建河湖保护管理工作机制，坚持政府主导，属地管理，分级负责，部门协作，社会共治，构建省、市、县、乡、村五级“河长”组织体系，促进江河湖海健康发展；以自然资源经济价值和生态系统服务价值为依据，建立自然资源开发利用和保护协调机制。

关键词：配置高效

有偿使用制度

健全配置高效的自然资源资产有偿使用制度是提高资源利用效率的重要途径。当下，我们要以自然资源资产出让标准、市场体系和定价机制的统一为基础，推进有偿使用制度的融合，加快实现所有自然资源资产的市场化配置。目前，建议围绕落实《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，全面推进自然资源资产的有偿使用。
其一，加快取消土地供应双轨制的步伐。按照新《土地管理法》的要求，扩大国有土地有偿使用范围，缩小非公益性用地划拨范围，除军事、国防、社会保障房等特殊用地外，各类建设用地均实行有偿出让和使用；建立健全未利用地有偿出让制度，明确未利用地开发的前提条件，不涉及改变地类性质的，原则上以租赁方式供地。其二，从严控制矿产资源协议出让，完善矿业权分区设置出让管理办法，大幅度提高矿业权竞争性出让比重。同时，还要进一步明晰水、森林、草原有偿使用范围；完善自然资源有偿使用方式，规范出让收益管理；建立城乡统一的自然资源资产市场，逐步扩大集体经营性建设用地入市的试点范围。

关键词：利用高效

节约集约利用制度

节约资源是保护生态环境的根本之策。以自然资源节约利用的技术体系、增存挂钩和考核应用的融合管理为基础，健全集约高效的利用制度，才能更好地实现中华民族的永续发展。一是强化规划对自然资源利用的约束作用，严格执行总量控制，维护规划权威性和严肃性。健全城乡自然资源节约集约利用准入制度。二是完善市场体系建设，实现资源的优化配置。目前，要抓紧编制一批急需的标准规范，以提高资源开发利用准入门槛。同时，积极推进自然资源价格的市场化改革，逐步建立能够反映自然资源稀缺程度、市场供求关系和污染环境治理成本的科学价格形成机制。此外，还要科学考量运用“价、税、费、金”等经济杠杆，完善资源节约集约利用激励约束机制；全面实行自然资源消耗总量与强度双控行动，分解落实各地区能耗、水耗、地耗的降低任务，着力提高资源利用效率。

关键词：公平合理

生态补偿制度

生态补偿制度是促进生态修复的重要手段。应以补偿标准、立地条件、补偿方式的一体化为基础，推进生态补偿制度的融合，建立全域生态补偿制度。同时，科学界定生态保护者与受益者权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制，逐渐形成“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的利益调节格局。建立反映耕地质量和粮食品质的耕地保护新机制，调动保护主体的积极性；建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、完善资源消费区对资源产区、上游对下游和东部对西部的生态补偿，逐步建立体现生态价值和代际关系的生态补偿制度。此外，还要逐步建立和完善重点生态区域的生态补偿机制，完善矿山地质环境保护和土地复垦制度，形成全域国土综合整治和生态修复的长效机制。

关键词：科学完备

监督管理制度

加强监督管理是遏制生态破坏、促进资源保护的有效手段。以自然资源监督手段和监督制度的统一为基础，促进监管制度的融合，对于开展“山水林田湖草”统一保护至关重要。一是创新自然资源执法监管手段，建立空地一体化的时空监管体系。充分利用现代信息技术，完善自然资源综合监管平台，建立空地一体化的全域国土空间监测系统，使最严格的自然资源保护制度和节约集约利用制度在技术层面上得到落实，也为责任追究制度提供技术支撑。二是加强执法监管，建立自然资源和生态环境损害责任终身追究制。以自然资源融合管理为基础，完善以资源节约、生态保护为主要内容的生态文明建设考核目标体系，作为地方党政干部任免的重要依据。三是稳步推行各项单门类自然资源产权法律的修改。在施行新《土地管理法》的基础上，加快配套条例的出台。同时，推进矿产资源法的修编进程，形成开发与保护合力；加快制定新法律，推动空间规划法、自然保护地法、自然资源开发利用法等的编制；以《民法典》的施行为契机，探索制定自然资源综合性立法。此外，整合优化耕地、林草、水和自然保护地的监督力量，组建自然资源综合执法队伍。

关键词：技术融合

自然资源信息化建设

信息化可以为自然资源监管制度体系提供技术支持。以自然资源信息标准、技术体系、监管平台的统一为基础，推进自然资源管理信息技术的融合，对于助推生态文明建设意义深远。一是以信息化促自然资源资产产权制度改革。当下，我们要进一步强化不动产登记信息平台建设，在总结国家公园、自然保护区、湿地、水流等生态空间确权试点经验的基础上，对水流、森林、山岭、草原、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权进行统一登记，划清“四类”边界，使各类自然资源的坐标、空间范围、面积、数量、质量及产权边界、责任主体上图入库，从而推动自然资源资产产权制度改革。二是以信息化促国土空间开发保护制度和用途管制制度落地扎根。一方面，加快推进“国土资源云”建设，强化“一张图”、自然资源综合监管平台等信息服务平台的应用，充分利用卫星遥感监测等技术手段，实现监管数据共享，助推“三区四线”的划定，使用途管制制度落地。另一方面，建立空地一体化的时空监管体系。整合自然地理信息、生态评价信息和环境监测信息，完善“批、供、用、补、查、登”为手段的自然资源综合监管平台，将资源的开发、利用、保护和整治纳入全流程管理，使最严格的自然资源保护制度和节约集约利用制度在技术层面上得到落实，也为责任追究制度提供技术手段。三是以信息化促自然资源管理体制改革。尽快实现多部门数据共享，促使自然资源管理向标准化和系统化迈进，建立集中统一、监管有效、综合协调和运行高效的自然资源管理体制。（作者单位：自然资源部信息中心、中国自然资源经济研究院）

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作者：马永欢  吴初国  强海洋  张雅丽

编辑：钱招东

审核：赵建东审签：赵晓涛