疫情观察｜值得一读！疫情防控对浙江省防汛工作的启示

来源：江西省水利学会

2020年年初暴发的新型冠状病毒肺炎疫情，严重威胁人民群众生命健康安全。党中央、国务院高度重视疫情防控工作，全面部署，积极应对，取得显著成效。防汛安全是公共安全管理的重要方面，有效防范应对台风、洪涝潮等突发灾害事件是现代社会治理体系构建中各级政府、水利和应急管理部门面临的一大难题。

01

深度普及公众

对洪水可能造成危害的认知

“无知者无畏”。新冠肺炎疫情从暴发到全球蔓延，与人类对该病毒可能造成的危害程度了解与认识不足有直接的关系。联系到水利防汛工作，洪灾具有很强的突发性。一场强降雨就可能引发大洪水，如果此时不懂、不顾洪水规律，仍然置身于洪水威胁之中，就有可能遭受损失，甚至丧命。

与抗疫行动一样，社会大众既是保护和救助对象，同时也是防汛减灾工作的重要参与者。由于大部分基层干部和民众没有真正经历过大洪水，没有真正参与到大洪水的防御之中，“洪水”在人们的意识中变得越来越抽象。因为水利工程能力的不断提升完善，一般的小洪水（5年一遇至10年一遇）能够有效应对，公众不同程度上都有一种“狼来了，但狼一直没有来”的错觉，对洪灾的意识入不了心、入不了脑。还有一种错误的认识，以为受保护的防洪标准高，就没有了防洪风险，以为处于20年一遇、50年一遇、100年一遇甚至更高的保护标准下，可以免受洪水危害，高枕无忧。

殊不知，受保护的标准越高，意味着挡御洪水的防洪堤会更高，一旦出险失事，会更加致命！高标准虽然可以应对标准内的洪水，但对超标准的洪水风险可能更大。这也是技术人员一直呼吁山区性河流不能一味追求高标准设防的原因之一。当然流域层面上还有分级设防的问题，遭遇特大洪水时必然需要梯次参与洪水调蓄，以达到“丢车保帅”的功效。但是这些知识，基层干部和群众不一定明白。

浙江省发生的历史洪水，如钱塘江1955年洪水，瓯江1952年洪水，苕溪、甬江1963年洪水，杭嘉湖平原1954年、1991年、1999年洪水都已时过多年，近年来比较恶劣的为201323号台风“菲特”和201909号台风“利奇马”造成的洪水。历史上发生过的特大洪水，如果在当前的土地利用条件下再遇，可能会出现更高的洪水位，面临更大的防洪风险，这是必须面对的另一个潜在风险，是需要深入研判的新问题。

因此，必须做好洪涝成因及危害、历史洪灾及损失等方面的科普宣传，让社会大众知晓洪涝灾害的特点，增强风险意识，时刻敲响防汛警钟。特别是在城市、乡村的醒目位置，标识当地发生过的洪水警示线，让群众可以亲身体验，时刻提醒社会公众可能处于什么样的防洪风险之下。普及城市易涝区、小流域山洪地质灾害易发区等易灾点分布、灾害特点、转移路线和避灾安置点等防范知识，让社会大众明白应该做什么，该到何处去。只有当公众了解灾害的危险性，才能积极关注气象和汛情，才能自觉认同和支持政府主导的防汛救灾工作，人员伤亡和财产损失才可能降到最低。

02

分类防范隐藏的

防汛风险事件

面对各类突发应急灾害，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件，坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险。应对防汛应急风险事件，所能采用的方法除常规的应对手段外，还要“留一手”，做最坏的打算，争取最好的结果。

1

水库垮坝

作为最重要的拦洪蓄洪工程，水库是实现洪水资源化的主要手段。浙江省已建水库4318座，其中大中型194座，总库容448亿立方米，分布广，下游人口多、密度大，一旦失事后果不堪设想。

水库垮坝失事主要有以下几种形式：一是降雨超过设计标准，入库洪水超过水库承受能力，造成大坝失事；二是因工程的安全隐患造成大坝或附属设施、发电系统的破坏失事；三是因突发事件造成的工程失稳，如地震、战争，库区大体量坍塌造成的涌波破坏。水库失事造成的危害是毁灭性的！短时间内超高水位洪水可以吞噬所到之处的一切。因此，水库（包括屋顶山塘）设计的原则是超过设计标准，全力以赴保工程本身安全。

浙江省历史上发生的水库垮坝事件主要集中在小型土石坝上。目前，4300多座水库中，80%以上是运行年限长久的土坝，绝不能掉以轻心。水库垮坝事件的防范，两项监测是关键。一是入库洪水监测预报和调度，必须把保大坝安全放在第一位；二是加强对大坝等工程的安全监测分析，动态监控工程健康，及时处置安全隐患。

2

风暴潮

风暴潮。浙江省拥有全国最长的海岸线，处于东海的强潮区，是我国受台风影响最严重的地区之一，高潮、飓风、强降雨的“三碰头”事件并不稀遇。

钱塘江河口杭州湾呈“布袋状”的喇叭口，这一特殊地形极易随着涨潮、飓风带来超量增水。平时表现为“涌潮”景观，“三碰头”严重时，就转身为“风暴潮”危害。钱塘江北岸海塘历史上发生过多次溃决，经数次加固，目前整体上达到100年一遇，“海塘安澜”工程实施后，有望达到300年一遇高潮、12级风的标准，这在国际、国内已是领先水平，但仍有可能面临与水库相同的风险隐患。

3

决堤

浙江省堤防总长1.91万千米，高标准（50年一遇以上）堤防1000余千米，绝大部分的人口、经济要素均依赖堤防保护。堤防的风险来自3个方面：①标准有限度。堤防不能一味往上加高，高标准一定程度上也带来更大风险。②结构风险。由于建成年代不同、受土地制约，普遍存在堤顶宽度不足，结构单薄，经不起冲、经不起淹泡等问题。③堤身交叉建筑物在历次洪水中成为出险的集中部位。与堤防、河道相关的各类交通设施、水利设施成为堤防体系中的薄弱环节。如2017年钱塘江洪水中兰溪农防的溃决致灾和浦阳江、西苕溪历次洪水中的倒堤。

堤防防御洪水重在严格设置梯次设防标准。特大洪水时应该允许较低标准的堤防进水滞洪，以保证重要保护对象减免灾害。对决堤的防范，应将重点放在预警和保护区的人员撤离上，变瞬间无征兆溃决为有计划有秩序应对。

4

大范围洪涝

浙江省杭嘉湖、姚江平原，杭州市、余姚市、临海市等城区均遭受过特大洪涝灾害，影响面广、社会反响大。这类洪涝事件的影响主要体现在持续时间上。依托强排工程尽快将涝水排出去，是应对的关键所在。

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流域性特大洪水

浙江省流域性特大洪水主要集中在钱塘江、瓯江等大流域上，其特点是流域中上游地区发生大范围、高强度的降雨，洪水推波助澜，对中下游地区造成重大危害。发生此类洪水，工程所能调控的洪量占洪水总量比例较低，战线长，洪水峰高量大，防御难度大。“保重点”是防御特大洪水的关键所在，做好一般保护区的人员撤离，有保有舍，将损失降至最低。由于洪水的演变有不可预见性，防御中需要根据降雨和汛情的进程，及时研判降雨频次和洪水量级，做好“保”与“舍”的权衡。

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小流域山洪灾害

小流域山洪灾害是近年来因灾伤亡的主要形式。由于浙江省山区山高坡陡，降雨高度集中，突发的山洪风险在全省山区普遍存在。山区的村庄多建于溪流两岸，基础设施也依溪流修建，存在潜在的风险。小流域山洪还易产生泥石流、塌方等次生灾害，2019年永嘉县山早村、2016年遂昌县苏村泥石流灾害，都造成较大的人员伤亡。这些灾害的发生有极大的不确定性，事发突然，处置时间极短，需要超前预报，提前预警。

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堰塞湖

汶川地震形成的堰塞湖处置记忆犹新，浙江省虽然不处于强地震带，但仍然存在此类风险。瓯江丽水城区下游干流南岸的滑坡体，如果发生最不利的滑坡方式，可阻断瓯江，淹没丽水城区，损失不可估量。汛期的堰塞体、堰塞湖处置，在浙江省先例不多，处置经验不足，需要未雨绸缪，有备无患。

03找准短板，堵住漏洞

新冠肺炎疫情前期我国防控过程可以看成是针对疫情特点和发展不断堵漏的过程。短板找得准、漏洞补得及时，是短时间内取得巨大成功的关键所在。

随着城市化不断推进，保护对象不断增加，人口、财富更加集聚，“淹不得、淹不起”的范围越来越大，留给洪水的空间和出路相对减少，必须抓准防汛的主要矛盾和薄弱环节，采取措施加以重点防范。从近年情况看，工程体系的防御能力相对于洪水变化带来的影响，呈相对削弱的现象，这一短板有明显的动态特性。

流域性大洪水仍是头号问题，必须以防为主，持续建设流域性控制工程和重要堤防。各地频频出现的“城市看海”现象，暴露出内涝加剧的问题，必须以排为主，提高关键保护对象的防洪排涝标准，采取强排措施将涝水排除。此外，局地强降雨引发的山洪以及泥石流等次生地质灾害是近年来造成人员伤亡的最大隐患，应以避为主，加强小流域山洪灾害的监测预警，严密防范。

历史洪水中已经出现的流域性或局部问题，就是当前要着力解决的短板。洪水推演中出现的新风险、新问题，就是可能出现的隐患，同样也需要有效措施来应对。如何精准预报、预警，做好流域洪水的防御，特别是如何实现小流域山洪的超前预报、预警，更是防汛调度中要实现的新技能。在洪水预报、调度中的数字化、智能化水平，也是需要重点补齐的短板。

短板还可能来自技术力量的弱化。防汛体制改革后，水利部门人员分流充实到应急管理部门，这对防汛专业人员本就不足的水利系统防汛工作来说更添难度。水利防汛工作技术含量高，需要一批有较高专业修养、有一定实战经验的专家做出形势的正确判断，当好决策者的参谋。新冠肺炎疫情防控中，以钟南山、李兰娟为代表的高水平专家起到了不可替代的作用，为党中央果断决策、精准施策提供了科学的研判和支撑。如何尽快加强水利系统的专业队伍建设，应该引起高度重视。

04水文人做好洪涝灾害“吹哨人”

及时发现风险是有效应对风险的关键。目前气象部门仍然无法实现针对大范围、较长时段的降雨精准预报。浙江省的洪水预报与长江、黄河等大流域有很大差别，无法从上游的洪峰演进进行准确预报，更多的是依托降雨、产汇流预报洪水，难度更大。所以，在防汛工作中，既要关注气象部门的有关预报成果，更要依托气象、水文系统的实时降雨监测成果和水文监测的流量、水位资料进行预报预警。水文监测预报系统是监测和评估水灾害风险的“尖兵耳目”，是为防汛指挥机构精准判断防汛形势、下达调度和抢险指令等决策提供科学依据的重要角色，能为危险区域人员撤离、财产转移等避灾减灾行动争取宝贵时间。因此，必须要加密优化站网布局，开发或者引进高灵敏度和精确度的水文监测预报系统，为防汛决策提供依据。

05

开展历史洪水推演

建设防汛数字化

洪水的发生，既是偶然事件，也是必然事件。洪水什么时间来、有多大、发生在哪些地区，具有不确定性；但洪水的发生具有一定的规律性，洪水频率就是对洪水发生规律的大数据总结。然而洪水规律不是一成不变的，会随环境条件的变化而变化，全球气候变暖导致降雨频度和强度变化、城镇化进程改变下垫面加速产汇流、各种涉水工程建设挤占洪水空间等影响均会改变洪水特性，同等降雨产生的洪水防御难度会随之加大。

浙江省正在积极推进水利数字化，以期在全国率先实现“智慧水利”。把推演历史洪水作为检验水利数字化和智慧化的试金石，实现智能预报，从而指导水利防汛中工程调度和各项应对措施。历史洪水是最好的样本，模拟再现历史流域性大洪水洪峰流量、峰现时间、洪水总量、最高水位和历时等特征值变化，修正对洪水规律的认识，查找灾害敏感点，重新评估洪水风险，适时调整应对策略并向社会公布。与此同时检验当前各流域的工情、水情匹配程度，客观认知并判断工程能力，指导流域进一步治理的策略和方向。

06

加强工程“诊断”

建立工程“健康码”

如果将每一个保护区看成是一个防护对象，工程能力就是它的“健康码”。可以借鉴新冠肺炎疫情防控中的“健康码”，对浙江省的各类水利工程、保护区建立“安全档案”，针对问题限期实现“绿码”覆盖。

将应对历史洪水、设防洪水作为检验防洪能力的标尺，将工程本身的安全和应急措施作为重要内容进行评价。前期各地编制的洪水风险图可以看成是“健康码”的雏形，在此基础上进一步深化。重要的是要让各级指挥机构和工程管理单位明了当前的实际防御能力，让社会民众知晓对应各类别洪水所处的风险等级。汛情发生后，还可根据汛情的发展，应用政府各类平台做到实时预警。

工程自身的安全是水利防汛最重要的保证。随着工程服役时间的推移，结构的老化必然会不同程度地产生。在实际工作中发现，工程的监测设施破损现象比较普遍，测压设备的完好率低，监测精度也存在差距。近年来，浙江省水利标准化工作一定程度上补上了这一缺陷，但在监测、监管、维护上仍需加强，特别是针对一大批建于20世纪五六十年代的水利工程，更要研究延长设计寿命的手段和措施，必要时可以考虑原址重建。

07基层防汛组织要当好“网格员”

我国新冠肺炎疫情成功防控很大程度上依托组织严密的基层组织，充分体现了社会主义制度的优越性。社区、村镇干部和小区物业、志愿者共同组成的基层防疫“网格”，把各项抗疫指令及时传递到每个社区，确保不落下一户、不漏掉一人，是医护人员之外的另一支抗疫主力军。

在防汛体系中，浙江省水利部门较早地在防台、防汛中探索、推行网格化管理服务，其在历次防御特大台风、流域性洪水中发挥了积极的作用。如果说防汛指挥系统是大脑中枢，那么社区、乡镇、村级基层防汛组织就是连接防汛指挥系统和广大群众的神经元，是密切联系群众、直面危险、传递政府关怀、稳定人心的一线组织，在汛期是老百姓的主心骨，其灵敏度和执行力是防汛减灾工作成败的关键。因此，必须保证基层防汛组织人员结构的稳定，切实提高基层防汛组织的指挥协调能力和业务水平，把大脑中枢的决策指令转化为风险摸排、预警动员、人员转移、抢险组织和灾后救助等具体行动，切实发挥好“网格员”的作用。

08重视舆情研判，形成合力

防汛工作与疫情防控同属重大公共安全事项，需要省、市、县、乡、村5级联动，涉及气象、水利、应急、自然资源、民政以及武警等多方力量的整合，涵盖灾前监测预报预警、信息汇集和形势研判、决策指挥和指令执行、基层避灾救灾、灾后恢复重建等多个环节，是一个全方位立体式的系统工程。谨防“甩锅”，最有效的手段就是压实责任，明晰各级主体、各个部门、各个环节的责任和权力。

各级水利部门是水利工程的直接管理和运行调度者，洪水来临时，各级水利部门的干部职工全身心投身抗洪抢险之中，往往对舆情的研判不够重视，缺乏经验、缺少人手。再加上水利工作的专业性，社会公众的认知普遍欠缺，对水利工程的作用知之甚少。在当前自媒体高度发达的社会环境下，如何创新宣传方式，激发正能量，让社会公众充分知晓水利部门和水利工程在洪水应对中的关键作用，将防汛基础知识广泛普及到社会各个阶层，对于防汛工作开展和经济社会可持续发展十分重要。

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策划：田亚男来源：《中国防汛抗旱》作者：朱法君

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