韩凤芹：以协同共治深化科技体制改革

　　本文系2016年第二届科协发展理论研讨会之分论坛二“新经济形态下的产业协同创新”邀请报告

韩凤芹 中国财政科学研究院教科文研究中心主任、研究员

　　当前我国科技创新面临的基本矛盾是科技与经济脱节,表征是科技成果转化率低,病症是我国基础研究能力弱,缺乏原创性的科研成果,不是科研成果缺乏转化,而是没有可以转化的成果。甚至有科学家直接提出,在当前的市场条件下,无论多么基础的发明,只要有应用前景和产业化的可能,就会有公司蜂拥而至。我们基础研究能力弱根本原因在于社会,单纯的经济调节是无效的,社会作用的发挥,以及社会与市场、政府的互动应该更为关键。

　　一 、科技创新需要政府、市场和社会的协同共治

　　无论从科技创新的属性,还是从治理的内涵看,政府与市场和社会的关系都是一绕不开的命题。具体体现为,从宏观的角度,协同共治主要是政府与市场和社会三者间的相互协同。从微观的角度,可以引申到科技创新模式中各主体间协同创新,以切实提升科技的效率。具体说:

　　第一,科技创新具有主体多元化的特征。 科技创新是经济问题,更是社会问题。从传统的创新链条看,基础研究应定位于社会属性,而技术的工程化、产品化、市场化过程,更多地从属于经济问题。从当前国际创新趋势看,科技创新已打破了传统的单一线型创新模式,即从基础研究-应用研究-产业化的相对确定路径,呈现出较强的主体多元性、系统集成性、网络开放性等特点,与之相应,形成了基于多主体、模块化的网络化创新模式,新的创新模式需要新的管理方式与之对应。由此,产生了科技治理的理念。

　　科技治理既是国家治理在科技政策与科技管理领域的延伸,也是科技创新的特性和发展新趋势对政府管理方式的新要求,其创新过程是政府、科学共同体、媒体和公众之间的互动。随着新知识经济和自由主义思想对科技管理领域影响的加深,治理理论在科技政策中所发挥的作用越来越大。如在美国,一些半自治的科学创新体系,以科学研究自治为主,并专门成立了拨款委员会、咨询委员会等管理监督科研资金。在政府层级间,科技治理的多主体化特征也较为明显。科技创新的不确定性、高风险性导致其跨地域特征明显,如,北京作为全国科技创新中心,集聚了大量的科学研究资源和科研成果,但是科研成果的转化可能发生在其它经济地区,科技治理中蕴含的区域维度也日渐增多。

　　第二,协同共治是科技治理的核心。不同的领域,治理体系和治理重点不同,政府和社会、市场的协同程度也有一定区别。比方在经济领域,技术创新更多强调市场的决定性作用,而在科学研究这一社会领域,社会的作用更为关键。

　　现阶段协同共治需要充分发挥社会的自调节作用。国家治理体系内,创新不再只靠市场和政府力量推动,还应关注社会。人类社会的起源先有社会后有国家,国家是社会发展到一定历史阶段的产物,也可以说国家产生于社会。可见社会作用的基础性、根本性。

　　强调社会的作用,不简单地拘泥于社会组织,它应是社会治理理念、社会文化、社会调节机制、社会组织等组成的体系。社会治理应该包括建设与治理“并举”。一方面,加强社会的“自治理”、社会自治,社区治理,亦即社会的自身建设。其治理发展演进的路线图是由下向上,具体到科学研究领域,科研共同体的自治作用不容忽视,科学研究一方面是始于探索创新的兴趣,另一方面基于科学家的共同攻关,学术界的良好学风,科学家间相互启发、思想碰撞。整体来说,是共同体发挥作用。另一方面,加强社会的“他治理”。他治的核心在于法制化、秩序化,真正做到社会治理名副其实、权责对等,如,各创新主体的权益、责任以法律的形式予以明确,既是保护,也是约束。

　　二、补短板:构建有利于科技创新的社会治理体系

　　当前科技体制改革陷入的误区就是在政府的引导下,物质利益驱动的力量过于强大,忽略了科研自身的源动力,忽视了社会价值实现、科学精神的自调节。科技创新政策要补社会短板,即通过改进社会治理方式,规范社会行为、调节社会群体间的利益关系。

　　未来应协调好政府、市场和社会三者关系,重塑社会微观基础。重塑社会微观基础的整体思路是以价值实现、精神赋予提升科研动力,用事业激发其创新勇气和毅力;以产业需求为引导,以市场机制、以知识产权为最大激励;以政府和社会资本合作,构建若干产业的开放共建共享协同创新的科研联合体(或技术创新体系);以制度约束和规范科研行为,以较高的经费稳定支持为保障,营造有利于科技创新的社会生态环境。

　　(一)政府思维方式的改变

　　科技创新是科技与经济深度融合的重要载体,让科技引领未来经济社会发展,政府必须转变传统的思维方式。思维不转变,行为肯定会有偏差。

　　1. 从经济思维向社会思维转变,加大社会改革

　　从科技创新的特点看,真正的科学研究需要科学家发自内心的兴趣、长时间的积累,而不是经济激励就能解决问题的。相反,过度的经济激励,将学术动机与物质利益合二为一,反而会扼杀科学工作者的创造力与原创性。一味奖励会给人错觉,即把奖励看成科研的目的,导致科研目标的转移,以申请项目替代科研,没有项目就不做科研,把科研本身的魅力抹杀。因此,在科学研究领域,经济激励性手段是必要的,但不能滥用,应从社会评价与社会地位的角度,给与足够的尊重,并在机制上对自由研究给予充分物质保障。

　　2. 政府管理方式应从项目管理向营造创新环境转变

　　营造良好的创新环境是政府基本职责,课题制或是项目管理只是创新环境营造中的具体手段。政府应切实改变手段职责化,虚化创新环境的行为方式。

　　3. 从政府单方发力转向政府、社会和市场三方合力

　　科技创新既是经济问题,更是社会问题。政府充分利用市场机制、社会机制,激发社会创新活力,破解科技创新瓶颈,是未来科技治理的关键。

　　(二)科技支出结构优化:减少竞争性项目,加大稳定支持力度

　　据中科院、中国科协和九三学社近年来的调查均表明:大部分科学家真正用于科研的时间不足1/3,而且职称越高,直接科研时间越少。在这种状况下,投入的科研设备再好、科研经费再多,科技创新也不会有什么效果。让科学家归位于科学研究的机制有两个,一是减少竞争性项目,加大稳定支持力度,使科研工作者能充分履行各自的科研职责,以科学研究为首要任务;二是明确约束机制,要求科学家必须做份内之事,即用于科研和学术的时间不少于工作时间的六分之五。

　　我国科技经费管理体制的改革方向,应改变科技资源配置竞争性项目过多、科研项目“见物不见人”等典型问题。减少竞争性项目数量,降低竞争性项目投入规模,加大对公益一类、二类事业单位的经费投入,加大稳定支持力度。2014年,中央对稳定性支持经费与竞争性项目经费的支出比例已经从2005年的比例为2:8,调整到4:6,未来还有进一步优化的空间。但是这与不同科研项目的属性紧密相关。目标明确的项目可以通过招投标的方式,没有明确目标的、鼓励创新的、自由探索式的,应以稳定支持为主。

　　在稳定支持领域,应加大未知前沿原创领域的研究。我国科研资助体系以科学项目为主,针对的是可确定性的方向和研究领域,缺乏对原创性的、探索性的前沿科学问题研究的支持,随着我国科技创新能力的提高,科学事业的发展进入新阶段,科技人才、科技投入、科研平台等科技资源基础和条件都已得到极大提高,加大原创性科研的投入是必要的,与此同时,改革国家科研资助体系也提到了历史日程。改革以项目为主导的支持方式,建立针对“非共识”研究的资助方式。

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